IV SAB/Wr 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W. z dnia [...] nr [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. odmówił przyznania Z. R. (dalej skarżący, strona) zasiłku okresowego. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło podanie skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r., zatytułowane "skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - ZTPS [...] (...) z dnia [...] o sygn. [...] (...) (trzech decyzji w tym wskazanej wyżej - dodanie Sądu) o odmowie udzielenia pomocy w sprawie na wniosek z dnia 2 lipca 2013 r. z uwagi na utrudniania z mojej strony". Powyższe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie do wniesienia odwołania. Organ II instancji, po zapoznaniu się z treścią podania, działając na podstawie art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 31 października 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, w szczególności poprzez wskazanie, czy wnosi: odwołania od trzech decyzji z dnia [...], czy wnioski o stwierdzenie ich nieważności. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r., zatytułowanym "Riposta", skarżący wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] oraz zmiany tych decyzji na podstawie 154 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując wniosek strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji Następnie pismami z dnia 24 grudnia 2013 r. ([...], [...], [...]), stosownie do art 65 § 1, w związku z art. 154 k.p.a., Kolegium przekazał organowi I instancji podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - m.in. wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że nie wydał decyzji, których zmian żąda skarżący, a zatem nie jest właściwy do ich weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. Powyższe pisma z dnia 24 grudnia 2013 r. zostały doręczone stronie 13 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...], na podstawie art 154 k.p.a Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności Kolegium w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a. Sprawa ta była przedmiotem postępowania sądowego (IV SA/Wr 238/14,). Skarżący złożył w tej sprawie również skargę na organ odwoławczy do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji ([...]), w odpowiedzi na którą Minister Administracji i Cyfryzacji wskazując na powyższe okoliczności, skargę uznał za bezzasadną. Podaniem z dnia 26 marca 2013 r. skarżący wezwał Kolegium po raz kolejny do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...] na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] [...] organ odwoławczy ponownie umorzył postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a W dniu 16 maja 2014 r. skarżący złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym podanie datowane na ten dzień i skierowane do Prezesa Kolegium, mające stanowić "Zażalenie Na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w związku z moim wezwaniem z dnia 26 marca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa weryfikacji decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] sygn. [...] (...)". Domagał się "Stwierdzenia bezczynności i rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie braku weryfikacji decyzji MOPS z dnia [...] w oparciu o art. 154 kpa. pomimo wezwania z 26 marca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa i ponownego rozpatrzenia sprawy". Przypomniawszy powyższe fakty i zwróciwszy uwagę na złożenie skargi do Sądu w tej kwestii, w skierowanym do Z. R. piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do prowadzenia w tej sprawie jakichkolwiek dalszych czynności prawnych. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w przedmiocie weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W. z dnia [...] nr [...]. W skardze skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności Kolegium oraz zmiany decyzji z dnia [...] w oparciu o art. 154 k.p.a. ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Zdaniem skarżącego Kolegium odmawia weryfikacji decyzji organu I instancji przez co zamyka skarżącemu drogę do Sądu i wydania wyroku w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarzucanej bezczynności. Wskazując na jego bezprzedmiotowość przedstawił wskazany wyżej dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium jednocześnie wskazało, że sprawa weryfikacji decyzji z dnia [...] nr [...] była już przedmiotem postępowania przed tut. Sądem. Zwrócono uwagę, że w skardze z dnia [...] skarżący wystąpił o stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. dotyczącego weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W. z dnia [...] nr [...]. Wobec tego Kolegium uznało, że skoro już udzieliło odpowiedzi na skargę w zakresie wskazanym w piśmie skarżącego z dnia 11 lipca 2014 r., brak jest podstaw do udzielania takiej samej odpowiedzi po raz drugi, "generując" tym samym kolejne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w tej samej sprawie. Niezależnie bowiem od tego jak wiele jeszcze zażaleń, wezwań czy skarg w tej samej sprawie skonstruuje skarżący zarzucanie Kolegium bezczynności, czy przewlekłości w przedmiocie weryfikacji trzech decyzji Prezydenta W. z dnia [...] "w trybie art. 154 k.p.a." jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Stąd zawarty w odpowiedzi na skargę z dnia 3 czerwca 2014 r. ([...]) wniosek Kolegium o umorzenie postępowania w tej kwestii pozostaje całkowicie aktualny. Dodano jednocześnie, że decyzjami z dnia [...] ([...], [...], [...]) - działający z upoważnienia Prezydenta W. - Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. odmówił zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. trzech decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Decyzje te (trzy jednocześnie doręczono skarżącemu w dniu 27 maja 2014 r. Kolegium podniosło, nie jest w stanie oprzeć się wrażeniu, że to właśnie ten fakt spowodował "nasiloną działalność" skarżącego w czerwcu i lipcu 2014 r. Kolegium w tym czasie rozpatrywało (i rozpatruje) kilkadziesiąt - spraw zainicjowanych przez skarżącego, przekazało również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kilkadziesiąt odpowiedzi na skargi skarżącego. W wielu tych sprawach skarżący abstrahuje zupełnie od aktu administracyjnego, który kwestionuje, powtarzając swój - ugruntowany od niemal roku - pogląd co do obowiązku Kolegium zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] w trybie art. 154 k.p.a. Jakiekolwiek próby realizacji przez Kolegium zasady przekonywania zakończyły się całkowitą porażką, a wręcz przyczyniają się do nasilania co najmniej "nieparlamentarnej" argumentacji Z. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - kontrola ta obejmuje również bezczynność organu. Rozpoznając merytorycznie skargę należy podnieść, że przyjęte zostało, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, M. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis" (W-a 2005, str. 86). Wniesienie skargi na milczenie jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Lexis-Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się więc do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna skargę za uzasadnioną, może zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, jeśli organ ten nie uczynił tego mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Aby zatem ocenić czy skarżony organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. pozostaje w bezczynności, wskazać należy – jak to już wyżej Sąd podkreślił, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu pismem z dnia 11 lipca 2014 r. jest zarzucana przez skarżącego bezczynność Kolegium w przedmiocie weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podzielił stanowisko organu odwoławczego, uznające argumenty skargi za niezasadne. Organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności w sprawie weryfikacji w/w decyzji z dnia [...] i tym samym załatwieniu podania strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zasadnie bowiem wskazuje, że skoro w podaniu tym skierowanym do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji, w terminie do wniesienia odwołania, zatytułowanym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – ZTPS [...] z dnia [...] o sygn. (...); [...] ; (...), w którym strona wyraża swoje niezadowolenie ze wskazanej wyżej decyzji jednocześnie domagając się m.in. "stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ pomocowy" i "ukarania Prezydenta W. za rażące naruszenie prawa i pominięcie z mojego oświadczenia z dnia 2 lipca 2013 r. złożonego w sprawie oraz przeciwstawienie się wyraźnej woli strony tego postępowania" - to stosownie do treści art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 k.p.a. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w tym podaniu. W myśl bowiem art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Zatem dopiero po uzyskaniu od strony wyjaśnień w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. z których jednoznacznie wynikało, że wolą skarżącego nie było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] bowiem skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz jej zmiany w oparciu o art. 154 k.p.a.- organ odwoławczy, do którego zostało skierowane żądanie mógł przystąpić do rozpatrzenia tego podania zgodnie z intencjami strony. Zatem stosownie do regulacji art. 157 k.p.a. § 1 i § 2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. będące w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji z upoważnienia prezydenta W., wszczęło na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...]. W efekcie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 156 §1, w związku z art. 158 § 1 odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pozostałym zaś zakresie odnośnie żądania dotyczącego zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. organ II instancji na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazał podanie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Prezydentowi W., jako podmiotowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do treści art. 65 § 1 k.p.a jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W literaturze i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że obecnie organ, który otrzymał podanie, a jest przekonany, że właściwym w sprawie jest inny organ administracji publicznej, ma obowiązek przekazania podania organowi uznanemu przez siebie za właściwy, przy czym musi to uczynić niezwłocznie, zawiadamiając jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Formą obrony organu, któremu podanie przekazano, przed koniecznością przystąpienia do rozpoznania sprawy, jest wdanie się w spór kompetencyjny (o właściwość) w trybie art. 22 k.p.a. (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 312, 313, A. Plucińska – Filipowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian ..., Lex/el 2011, por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2012 r., IV SA/Gl 1175/11, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokumentacja analizowanej sprawy także i w tym kontekście nie pozostawia wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wbrew zarzutom skarżącego nie pozostawało w bezczynności. Niezwłocznie bowiem po rozpatrzeniu wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] poprzez wydanie decyzji odmownej w dniu [...], w związku z uznaniem swej niewłaściwości w sprawie dotyczącej zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., podanie strony przekazało organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu zawierało obszerne uzasadnienie. Powyższe oznacza, że Kolegium z pewnością nie pozostawało w bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2012 r., II SAB/Ol 80/12, Lex nr 1234542). W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, by Kolegium pozostawało w bezczynności w sprawie weryfikacji decyzji z dnia [...] skoro z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ewidentnie bowiem fakt rozpatrzenia podania strony z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sposób wskazany wyżej, który co prawda nie spełnia oczekiwań skarżącego nie może świadczyć o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę, że decyzjami z dnia [...] ([...], [...], [...]) - działający z upoważnienia Prezydenta W. - Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. odmówił zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. trzech decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Decyzje te (trzy jednocześnie doręczono skarżącemu w dniu 27 maja 2014 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.