IV SAB/Wr 174/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej [...] w W. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II.stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa D. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III.oddala wniosek strony skarżącej o wymierzenie Marszałkowi Województwa D. grzywny. Pismem z dnia [...], przesłanym na adres [...], A złożyła wniosek o udostępnienie przez Marszałka Województwa D. następującej informacji publicznej: - nagród otrzymanych przez wszystkich pracowników poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia w roku 2015 i 2016, - wynagrodzenia otrzymanego przez wszystkich pracowników poprzez podanie imienia oraz kwoty wypłaconej wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkiem (bez wyszczególnienia dodatków) w miesiącu marcu 2016 r. Powyższe informacje wnioskowano przesłać na podany adres poczty elektronicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Marszałka Województwa D. strona zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) i wniosła o: - stwierdzenie bezczynności Marszałka Województwa D. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...], - zobowiązanie Marszałka Województwa D. do załatwienia wniosku z dnia [...]., - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Marszałek Województwa stanowi organ władzy publicznej, zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą sposobu wydawania publicznych pieniędzy, a także działalności organu samorządowego. Ustawa o finansach publicznych w art. 33 ust. 1 stanowi o jawności finansów publicznych, zaś prawo do informacji o działalności organów publicznych jest wprost wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak organ zignorował wniosek i nie odniósł się do niego w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że komórką organizacyjną wyznaczoną do prowadzenia spraw związanych z udzielaniem informacji publicznej jest [...]. Po wpłynięciu skargi w dniu [...] przeanalizowano korespondencję i nie stwierdzono wpływu wniosku A. W dniu [...] po rozmowie telefonicznej ze A ustalono, że wniosek został złożony w dniu [...] na adres [...] Korespondencja z tego adresu jest automatycznie przekierowywana na adres [...]. Wniosek A nie został wygenerowany, zatem nieprzekazany do [...]. Każdego dnia na ten adres wpływa od 150 do 200 e-maili, z których około 50 program antywirusowy weryfikuje jako potencjalne zagrożenie i automatycznie kieruje wiadomości jako SPAM. Prawdopodobnie wniosek A został oznaczony jako SPAM. Zalecane jest, aby tego typu wiadomości były usuwane bez otwierania, gdyż stanowi to zagrożenie dla systemów informatycznych. Do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej został stworzony odrębny adres pocztowy [...]. Taka informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej [...]. Po wyjaśnieniu tej kwestii, pismem z dnia [...] przekazano A powyższą informacje. Ponadto pismem z dnia [...]. wnioskodawcy udzielono odpowiedzi. Wyjaśniono, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pracownicy Urzędu Marszałkowskiego nie pełnią zadań publicznych, lecz stanowią obsługę Urzędu. Wprawdzie wśród pracowników Urzędu mogą być osoby wykonujące zadania publiczne (co wymagałoby ustalenia), ale treść wniosku dotyczy wszystkich pracowników. Natomiast wynagrodzenia pracowników obejmują szereg potrąceń, m. in. zajęcia komornicze wynagrodzenia, potrącenia pożyczek czy potrącenia chorobowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informacje publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które te władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Według art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W niniejszej sprawie Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielania informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że mamy do czynienia z bezczynnością Marszałka Województwa. Przede wszystkim należy zaakcentować, że strona nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami ustalonego przez organ sposobu funkcjonowania systemów informatycznych organu. W tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie konsekwencji oznaczenia wpływającej do organu korespondencji jako SPAM jest jednoznaczne i dobitnie wskazuje na to, że fakt ten nie stanowi przyczyny usprawiedliwiającej zwłokę w załatwieniu wniosku przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15). Wnioskowana przez stronę informacja posiada walor informacji publicznej odnośnie pracowników wykonujących zadania publiczne, ponieważ dotyczy sposobu wydawania publicznych pieniędzy, a także działalności organu samorządowego. Odnosząc się do kwestii dotyczącej nagród pracowników, organ wskazał w piśmie z dnia [...], że wniosek dotyczy wszystkich pracowników, a więc zarówno pracowników wykonujących zadania publiczne, jak i nie wykonujących tych funkcji, w związku z czym uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Odnośnie drugiej kwestii organ również uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ wynagrodzenia pracowników obejmują szereg potrąceń. W ocenie Sądu, pomimo że wniosek strony dotyczył wszystkich pracowników, to nie zwalniało to organu od obowiązku udzielenia informacji dotyczącej nagród i wynagrodzeń pracowników wykonujących zadania publiczne. Należy też zauważyć, że strona nie żądała podania rodzaju i wysokości potrąceń od wynagrodzenia, tylko kwoty wypłaconego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami. Jak wskazano wyżej ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Nieudostępnienie informacji i brak takiej decyzji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Należy podkreślić, że na obecnym etapie Sąd nie jest uprawniony dokonać kwalifikacji żądanych informacji (informacja prosta czy informacja przetworzona), nie może bowiem zastępować w tych działaniach podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Podmiot zobowiązany podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku w dniu [...], a więc krótko po otrzymaniu skargi na bezczynność organu w dniu [...]. Odpowiedź na wniosek, chociaż wadliwa, została udzielona w dniu [...], a więc niezwłocznie po ponownym otrzymaniu wniosku w dniu [...]. Zachowanie podmiotu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić też trzeba, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budziły wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.