IV SAB/Wr 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant: starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność A z/s we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku z 19 sierpnia 2014 r. oddala skargę. Skarżąca M. N. (dalej: skarżąca, strona), wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. zwróciła się do A S.A. we W. (dalej: spółka) o udostepnienie informacji publicznej w zakresie sposobu rozliczenia opłat za tzw. wodę wspólną w latach 2008-2014 na terenie ul. [...] – teren dawnego zakładu B S.A. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) oraz w nawiązaniu do toczącego się postepowania w sprawie tzw. "wody wspólnej" i żądania od A zapłaty za nią, z uwagi na istotny interes prawny i ekonomiczny wniosła o przedstawienie następujących dokumentów i wyliczeń: 1.Wyliczeń dotyczących zużycia tzw. "wody wspólnej" przez poszczególnych odbiorców zlokalizowanych przy ul. [...] na terenie dawnego zakładu B S.A. za lata 2008-2014 w rozbiciu na poszczególne okresy kwartalne oraz podanie wskaźników, w oparciu o które dokonano obciążeń poszczególnych podmiotów. 2.Listę wszystkich firm – odbiorców wody na w/w terenie, które ujawniły się jako podmioty odbierające wodę. 3.Wskazanie sposobu rozliczenia zużycia "wody wspólnej" w okresie grudzień 2011r. – marzec 2014 r., tj. w czasie kiedy prowadzono prace budowlane metodą bezwykopkową na czynnej instalacji wodnej z jednoczesnymi wielokrotnie większymi wyciekami wody na drogi i do gruntu. 4.Przedstawienie wszystkich protokołów z dokonania inspekcji sieci z uwagi na znaczne rozbieżności we wskazaniach odczytu wodomierza głównego i wodomierzy odliczających. 5.Przedstawienie wszystkich protokołów naprawy przedmiotowej sieci za lata 2007 – 2014. 6.Przedstawienie świadectw legalizacyjnych wodomierza głównego za okres od 1 listopada 2008 do 31 marca 2014 oraz wszelkich dokumentów związanych z pracami na tym wodomierzu i odczytami tego wodomierza. 7.Podanie wielkości zużycia wody przez Jednostkę Ratowniczo – Gaśniczą Straży Pożarnej zlokalizowanej przy ul. [...] w okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2012 r . i innych odbiorców korzystających z hydrantów ulicznych – proszę o informację kto i w jakiej wysokości za tę wodę zapłacił ewentualnie rozliczył się w inny sposób (jaki). 8.Podanie, co znaczy pojęcie "woda wspólna" w kontekście umów zawartych z odbiorcami na terenie dawnego zakładu B S.A., jak również wskazanie podstawy regulującej to pojęcie. Zwróciła się o przesłanie powyższych informacji pocztą na adres wnioskodawcy. W odpowiedzi na ww wniosek A S.A. we W. pismem z dnia 5 września 2014 r. w zakresie pytania 1 i 2 poinformowała stronę, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie żądania, albowiem pojęcie "odbiorców zlokalizowanych przy ul. [...] jest niedookreślone, a spółka nie ma informacji w zmianach ewidencyjno – własnościowych dotyczących spółki B S.A. i nie jest możliwe ustalenie, który z odbiorców został zlokalizowany na tym terenie. W konsekwencji wezwała stronę do doprecyzowanie tego wniosku. W zakresie pytania 3 poinformowała, że sposób rozliczenia zużycia wody wynika z umów zawartych z odbiorcami usług oraz z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji spółka z uwagi na nie wskazanie podmiotów których dotyczy wniosek wezwała o doprecyzowanie tego wniosku w tym zakresie. Odnośnie pytania 4 i 5 spółka wezwała stronę o doprecyzowanie, której sieci (identyfikacja w terenie lub ewidencyjna) ewentualnie jakiego odcinka sieci oraz jakiego okresu dotyczy wniosek o przedstawienie protokołów z dokonania inspekcji i protokołów napraw. W zakresie pytania 6 spółka wezwała o doprecyzowanie, którego wodomierza głównego dotyczy wniosek o przedstawienie protokołów naprawy oraz o doprecyzowanie co w rozumieniu wniosku oznaczają "wszelkie dokumenty związane z pracami na wodomierzu". Ponadto wezwała o podanie nr wodomierza głównego objętego wnioskiem lub jego lokalizację. Odnośnie pytania 7 spółka wezwała stronę o wskazanie, które hydranty uliczne zostały objęte wnioskiem oraz czy wniosek o podanie "zużycia wody" dotyczy wielkości zużycia wody z hydrantu czy również na podstawie zawartych z tymi odbiorcami umów indywidualnych. W zakresie pytania 8 spółka poinformowała, iż nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi oraz zainicjowanie trybu udostepnienia informacji publicznej z ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na okoliczność, iż żądana informacja – tzn. zapytanie, co oznacza pojęcie "wody wspólnej" nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w zakresie pytań od 1 do 7 z uwagi na obszerność wniosku spółka wezwała o wskazanie interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w formie przetworzonej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Wobec braku odpowiedzi skarżącej na wezwanie z dnia 5 września 2014 r. spółka pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. pozostawiła wniosek z dnia 19 sierpnia 2014 r. w zakresie żądań objętych punktami 1-7 bez rozpoznania, z uwagi na to iż spółka nie była w stanie rozpoznać tego wniosku i ocenić czy informacje żądane przez wnioskodawcę stanowią przedmiot informacji publicznej i czy mogą zostać udostępnione. Skargę na bezczynność spółki w przedmiocie wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r. złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: -przepisu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na odmowie udzielenia wnioskowanych informacji i żądania wykazania interesu prawnego, podczas gdy skarżąca nie miała takiego obowiązku, albowiem wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji przetworzonych ponieważ nie można uznać za informację przetworzoną informacji publicznej tylko dlatego, że jej udostępnienie wymaga dużego nakładu pracy, dokonania kserokopii posiadanych dokumentów, zestawienia kilku posiadanych informacji oraz wymagałoby przeprowadzenia anonimizacji danych osobowych; -przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie sprowadzające się do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej i pozostawienia kilku zapytań skarżącej zupełnie bez rozpoznania; -przepisu art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na jego nieuzasadnionym zastosowaniu w niniejszej sprawie i niewydanie przez spółkę decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych czy umorzenia postepowania a skierowanie do skarżącej jedynie pisma ze wskazaniem, których z wnioskowanych informacji strona przeciwna odmawia udostępnienia z lakonicznym uzasadnieniem sprowadzającym się do uznania, iż wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi, a także do wskazania, co do których informacji spółka pozostawia wnioski bez rozpoznania, podczas gdy spółka była zobowiązana załatwić sprawę w sposób ściśle określony przepisami ustawy, czego zaniechała. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że każde zapytanie zostało przez nią sformułowane w sposób precyzyjny ze wskazaniem okresu, za jaki żąda informacji, adresu, łącznie ze wskazywaniem numeru wodomierza. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2015 r. strona skarżąca podtrzymała wszelkie twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Należy wskazać, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100 poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3) Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z jednej strony prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego natomiast z drugiej strony (art. 5 ust. 2 ustawy), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać również należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Jednak aby można było ocenić czy żądana informacja jest informacja publiczną w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o jej udzielenie musi być tak skonkretyzowany aby możliwe było precyzyjne udzielenie informacji przez podmiot do tego uprawniony. Jak wskazano w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 58/11 jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Natomiast przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem nie można zarzucić organowi bezczynności. Jak wynika z wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r. skarżąca domagała się od spółki wyliczeń zużycia tzw. "wody wspólnej" przez poszczególnych odbiorców zlokalizowanych przy ul. [...] na terenie dawnego zakładu A S.A., listę wszystkich firm – odbiorców wody na tym terenie, wskazanie sposobu rozliczenia zużycia "wody wspólnej" w okresie grudzień 2011 – marzec 2014., przedstawienie wszystkich protokołów z dokonania inspekcji sieci z uwagi na znaczne rozbieżności we wskazaniach odczytu wodomierza głównego i wodomierzy odliczających, przedstawienie wszystkich protokołów naprawy przedmiotowej sieci za lata 2007 – 2014, przedstawienie świadectw legalizacyjnych wodomierza głównego za okres od 1 listopada 2008 r. do 31 marca 2014 r. oraz wszelkich dokumentów związanych z pracami na tym wodomierzu i odczytami tego wodomierza, podanie wielkości zużycia wody przez Jednostkę Ratowniczo – Gaśniczą Straży Pożarnej i innych odbiorców korzystających z hydrantów ulicznych – kto i w jakiej wysokości za tę wodę zapłacił ewentualnie rozliczył się w inny sposób (jaki) oraz podanie, co znaczy pojęcie "woda wspólna". Zgodzić się należy ze spółką, że wniosek skarżącej z dnia 19 sierpnia 2014 r. w zakresie pytań od 1 do 7 bez doprecyzowania uniemożliwiał właściwą realizację wniosku o dostęp do informacji publicznej. Z pisma spółki z dnia 5 września 2014 r. skierowanego do skarżącej wynika, że żądanie informacji zawartych we wniosku dotyczy informacji tak ogólnych, że niemożliwe jest zidentyfikowanie jakich w istocie informacji domaga się skarżąca i tym samym czy mamy do czynienia z informacją publiczną i czy może zostać ona udostępniona, dlatego po bezskutecznym wezwaniu o doprecyzowanie wniosku rozstrzygnięcie żądania nastąpiło w formie zwykłego pisma. W konsekwencji, Sąd uznał, że spółka nie pozostawała w bezczynności. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszono także przepisu art. 13 ust. 1 ustawy bowiem spółka w piśmie informującym z dnia 5 września 2014 r. odniosła się do wszystkich pytań zawartych we wniosku, szczegółowo wyjaśniając przesłanki jakimi się kierowała w tej odpowiedzi . Z tych też względów, skoro spółka wskazuje na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania żądania - mającego na celu umożliwienie udzielenia informacji, zaś osoba żądająca danej informacji odmawia takiego sprecyzowania żądania, nie można, zatem zasadnie przypisywać spółce bezczynności. W tym przypadku, to raczej żądającemu informacji publicznej można przypisać bezczynność w postaci braku zwykłego współdziałania niezbędnego do uzyskania danej informacji. Reasumując, w zakresie żądania informacji o rozliczeniu tzw. wody wspólnej, spółka wbrew twierdzeniom skargi nie pozostawała w bezczynności. W tym miejscu należy wskazać - że jak wynika z akt sprawy - skarżąca po wezwaniu jej przez spółkę o doprecyzowanie wniosku złożyła kolejny wniosek (z dnia 18 września 2014 r.), w którym zawarła te brakujące elementy, o jakie została wezwana w piśmie z dnia 5 września 2014 r. Wskazała tam, że domaga się m.in. wykazu umów zawartych z odbiorcami, faktur wystawianych odbiorcom, podała numery wodomierzy bądź też ich symbole ewidencyjne. W sprawie kolejnego wniosku również wniosła skargę do tutejszego Sądu, która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 20/15 i która zostanie rozpoznana odrębnie. Specyfika ustawy o dostępie do informacji publicznej jest taka, że umożliwia wnioskodawcy stałe i nieprzerwane występowanie z wnioskami. Z tego też powodu załatwienie jednego z nich w formie zawiadomienia nie eliminuje możliwości pozyskania informacji publicznej w drodze wystąpienia z kolejnym wnioskiem, z czego skarżąca skorzystała. Wybierając jednak taką drogę, polegającą na wystąpieniu z kolejnym wnioskiem a nie udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu, nie może stawiać spółce zarzutu bezczynności. Tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w sprawie wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r. pismem wyjaśnił spółce dlaczego niemożliwe jest udzielenie wnioskowanych informacji, jednocześnie wzywając o doprecyzowanie tego wniosku, a nie z powodu tego, że informacja ta jest informacją przetworzoną. Nietrafny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem spółka przy tak nieprecyzyjnym wniosku dotyczącym tzw. "rozliczenia wody wspólnej" - który uniemożliwiał ocenę jakiego rodzaju informacji domaga się skarżąca i tym samym czy mamy do czynienia z informacja publiczną - nie była zobowiązany do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi każde zapytanie było bardzo lakoniczne, zatem nie zostało przez nią sformułowane w sposób precyzyjny, a wskazanie okresu, za jaki żąda informacji, adresu i wskazanie numeru wodomierza pojawia się w kolejnych wnioskach a nie wniosku który jest przedmiotem rozstrzyganej sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.