IV SAB/Wr 193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2018 r. , przesłanym drogą elektroniczną na adres mailowy <.... > , T. W. (dalej: wnioskodawca , skarżący,) zwrócił się do Burmistrza Miasta P. o udzielenie informacji publicznej - poprzez przesłanie drogą elektroniczną - kopii wszystkich umów o świadczenie usług prawnych, zawartych przez Gminę P z podmiotami zewnętrznymi (kancelariami pranymi, osobami fizycznymi itd.) w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia udostepnienia informacji. W szczególności o kopie umów zawartych na okoliczność reprezentacji/zastępstwa procesowego organu przed sądami i sądami administracyjnymi oraz organami władzy publicznej, w tym organami podatkowymi. Pismem z dnia 10 września 2018 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta P , domagając się zobowiązania go do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 sierpnia 2018 r. i zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodził , że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany na adres email: [...]który stanowi oficjalny adres do kontaktu z organem. Do dnia złożenia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co uzasadnia stwierdzenie, że pozostaje on w stanie bezczynności. Skarżący podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym , wniosek może być sporządzony także w formie elektronicznej a następnie przesłany podmiotowi dysponującemu informacją publiczną poprzez pocztę elektroniczną. Dla skuteczności takiego wniosku nie jest wymagany podpis elektroniczny .W niniejszej sprawie środkiem komunikacji elektronicznej wykorzystywanym przez Burmistrza Gminy P. jest poczta email, do której adres (...] jest opublikowany na oficjalnej stronie internetowej gminy P. tj. http:[...] . Przy czym organ posługuje się własną, dedykowaną nazwą domenową poczty elektronicznej, tj. [...]Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazany adres jest przeznaczony do oficjalnego kontaktu organu z interesantami. Tym samym, wnioskodawca ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał wiadomości skierowane na ten adres, w tym także kwalifikowane jako SPAM (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2897/15). Według skarżącego organ posługujący się środkiem komunikacji elektronicznej obowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie , w szczególności dotyczy to odczytywania wiadomości, prawidłowego ustalenia filtrów SPAM oraz takiego ustalenia obsługi technicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia drogą elektroniczną. Ewentualne trudności, komplikacje, błędy organizacyjne albo techniczne oficjalnych środków komunikacji ciążą wyłącznie na organie i nie mogą być przenoszone na osoby korzystające z tych systemów. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża organ, a nie skarżącego. Analogiczna sytuacja następuje, gdy organ nie odbiera kierowanych do niego papierowych listów lub uniemożliwia ich doręczenie pod swoim oficjalnym adresem. Zdaniem skarżącego istnieje domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu (wprowadzona do systemu teleinformatycznego wykorzystywanego przez organ), to znaczy, że dotarła ona do adresata. Przy czym dla zastosowania wskazanego wyżej domniemania kluczowym jest ustalenie, czy wniosek w ogóle został wysłany drogą elektroniczną. W niniejszej sprawie okoliczność tę potwierdza wydruk wiadomości e-mail skierowanej na adres poczty elektronicznej organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto bowiem , że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r sygn. I OSK 1924/16). Wobec tego formułowane przez organ sugestie dotyczące wyboru formy kontaktu, nie zwalniają go z odpowiedzialności za zarządzanie własną pocztą elektroniczną. Wykonywanie przez organ swoich obowiązków nie może wszakże przybierać formy fikcyjnej, czy wręcz karykaturalnej, polegającej na utrzymywaniu adresu poczty elektronicznej bez możliwości korzystania z niego przez interesantów. W tym zakresie skarżący podniósł ,że obowiązujące w Polsce przepisy nie nakładają na niego obowiązku utrzymywania i wykorzystywania w kontaktach profilu na platformie ePUAP. Rozwiązanie to ma charakter wyłącznie fakultatywny i może być jedynie sugerowane jako jeden ze sposobów kontaktu z organem. W żadnym razie organ nie może natomiast wymagać lub uzależniać udzielenia odpowiedzi od skorzystania przez skarżącego ze wskazanej przez siebie platformy komunikacyjnej. Wskazane działanie oznaczałoby nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji publicznej, bowiem skuteczność uzyskania informacji byłaby iluzoryczna, bo zależna od arbitralnej woli organu. Końcowo skarżący zwrócił również uwagę na to , że organ w Biuletynie Informacji Publicznej nie umieścił własnego wzoru "Wniosku o dostęp do informacji publicznej". Zakładka BIP Urzędu Miejskiego w P. określona jako "Dostęp do informacji nieudostępnionej w BIP" nie zawiera żadnej merytorycznej treści. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając , że w jego posiadaniu nie znajduje się jakakolwiek inna dokumentacja w sprawie poza tą, która objęta jest skargą z dnia 10 września 2018 r. i stanowi treść samej skargi i załączniki do niej. Jednocześnie organ zakwestionował zgodność z prawdą twierdzenia skarżącego o tym , że wiadomość wraz z jego wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej dotarła kiedykolwiek do Burmistrza P.. I nie chodzi tu o brak doręczenia tej wiadomości osobie piastującej urząd Burmistrza P., lecz brak wpływu wiadomości załączonej do skargowi na skrzynkę pocztową, na którą została wysłana. Jest to jedyna przyczyna, dla której organ nie zajął się wnioskiem skarżącego. Ponadto organ podniósł , że na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w P. znajduje się klauzula informacyjna o treści: "Informujemy, że podane adresy poczty elektronicznej mają charakter techniczny , pomocniczy w załatwianiu spraw. Wysłanie wiadomości na adres email nie gwarantuje, że wiadomość zostanie otrzymana, nawet w przypadku otrzymania potwierdzenia otrzymania wiadomości generowanej przez systemy pocztowe ze względu na funkcjonujące w jednostce filtry antyspamowe i antywirusowe. W celu uniknięcia potraktowania przesyłanej wiadomości jako spam należy w temacie lub nagłówku wiadomości zawrzeć informacje o adresacie wiadomości np. Urząd Miejski w P. lub Gmina P.. Bezwzględnie zaleca się kontaktowanie z Urzędem poprzez elektroniczna skrzynkę podawczą na elektronicznej platformie usług publicznych." Z klauzuli tej - zdaniem organu - wynika, że Urząd poinformował lojalnie chcących ewentualnie skorzystać z tej drogi komunikacji, że nie gwarantuje ona osiągnięcia efektu zamierzonego prze osobę z takiej formy korzystającej. Wskazano również na możliwe sposobu zmniejszenia prawdopodobieństwa nieotrzymania wiadomości przez adresata, tj. Urząd Miejski w P.. Wobec tego skoro wiadomość rzekomo wysłana przez skarżącego nie dotarła do organu administracji, to nie miał możliwości wykonania obowiązku nałożonego na niego ustawą. Dopiero przedstawienie w dniu 18 września 2018 r. Burmistrzowi P. skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zostało potraktowane jako zainicjowanie postępowania w tym przedmiocie . Pismem przygotowawczym z dnia 17 października 2018 r. organ przesłał wydaną w dniu [...]r. decyzję nr [...]odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ,objętej przedmiotowym wnioskiem z tym uzasadnieniem ,że ma ona charakter informacji przetworzonej , zaś skarżący nie wykazał jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji zawartych w tym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 , poz. 1302 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób , nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych . Wprawdzie podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej mogą na użytek trybu udzielania tej informacji opracować we własnym zakresie wzór wniosku ułatwiający podmiotom informacyjnie zainteresowanym sprecyzowanie żądania w tym zakresie, ale w żadnym wypadku nie mogą uzależniać skuteczności złożenia takiego wniosku od wniesienia go na właściwym (opracowanym przez siebie) druku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje bowiem uzależnienia udzielenia informacji od sporządzenia wniosku w tym przedmiocie na specjalnym formularzu lub w szczególnej formie. Jako wadliwe wykonanie omawianej ustawy należy więc ocenić praktykę nakazującą wypełnienie w tym zakresie stosownego formularza, również w sytuacji gdy stanowi on załącznik lokalnego zarządzenia organów gminy lub prawa zakładowego dysponenta informacji. Wobec tego brak wzoru odpowiedniego druku w tym zakresie na stronie BIP organu , jak podnosi to skarżący , nie stanowi oczywistego naruszenie komentowanej ustawy i tym samym żadnego uchybienia organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej można złożyć drogą elektroniczną i powinien być on opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wprawdzie bezpieczny e-podpis jest konieczny, lecz jego brak nie powoduje bezskuteczności wniosku o udzielenie informacji publicznej, stanowi jedynie brak formalny podania (zob. wyrok z 21 listopada 2007 r. sygn. II SAB/Gd 25/07, LEX nr 338685). Brak e-podpisu to wada formalna, którą trzeba uzupełnić, w przeciwnym wypadku wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Nie oznacza to jednak, że nie można przesłać zwykłego e-maila z prośbą o udzielenie informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91), przyjmując, że za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia ,że stosowny wniosek musi dotrzeć do adresata, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko bowiem skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania tego wniosku . W badanej sprawie osią sporu między stronami jest fakt ,czy stosowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył i kiedy . Z załącznika do skargi , stanowiącego wydruk z komputera ,wynika , że skarżący w dniu 4 sierpnia 2018r. przesłał drogą elektroniczną na adres mailowy <... > wniosek o udzielenie informacji publicznej . Według organu przedmiotowy wniosek nie dotarł do niego. Wprawdzie adres mailowy , którym posłużył się skarżący widnieje Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce "Kontakt" , lecz jednocześnie na tej samej stronie widnieje jednoznaczny w swej treści komunikat ostrzegawczy , informujący o tym jaki charakter mają podane adresy poczty elektronicznej . Wynika z niego wprost ,że wysłanie jakiegokolwiek wniosku ( podania) na adres email nie gwarantuje, że wiadomość zostanie otrzymana, nawet w przypadku otrzymania potwierdzenia otrzymania wiadomości generowanej przez systemy pocztowe ze względu na funkcjonujące w jednostce filtry antyspamowe i antywirusowe. Wobec tego – jak wynika dalej z wspomnianego komunikatu – organ czytelnie poinstruował potencjalnych użytkowników , chcących nawiązać drogą elektroniczną kontakt z organem , aby w celu uniknięcia potraktowania przesyłanej wiadomości jako spam , dodatkowo w temacie lub nagłówku wiadomości powinien zawrzeć informację o adresacie wiadomości , przykładowo : Urząd Miejski w P. lub Gmina P.. Jednocześnie w omawianym komunikacie organ bezwzględnie zalecił kontaktowanie się z nim poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą na elektronicznej platformie usług publicznych. Ma zatem rację organ , kiedy wywodzi ,że lojalnie poinformował wszystkich chcących ewentualnie skorzystać z tej drogi komunikacji o tym , że nie gwarantuje ona osiągnięcia efektu zamierzonego przez podmiot korzystający z takiej formy komunikacji , a mianowicie dotarcia do adresata przesyłki. Co więcej , organ wskazał także na możliwość zminimalizowania prawdopodobieństwa nieotrzymania przez niego wiadomości poprzez wskazanie w nim dodatkowo adresata wniosku . Jak wynika z dołączonego do skargi komputerowego wydruku przedmiotowego wniosku , skarżący nie opatrzył go wskazaniem ( oznaczeniem ) adresata , a zatem nie dostosował się do zalecenia organu i zignorował zalecaną formę kontaktu z nim. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy , w tej konkretnej sytuacji nie może zatem skarżący – wobec niedostosowania się do jednoznacznych w swej treści zaleceń organu - przerzucać na ten organ skutków nie dotarcia doń przedmiotowego wniosku. W sytuacji niedostosowania się do wskazówek organu co do sposobu przekazania wniosku , skarżący powinien był liczyć się z ewentualną konsekwencją w postaci nieotrzymania go przez organ. Tym samym obalone zostało domniemanie, na które powoływał się skarżący , wedle którego wiadomość skarżącego została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu i dotarła ona do adresata. Wbrew zarzutom skargi w realiach niniejszej sprawy , dla zastosowania wskazanego wyżej domniemania kluczowym nie jest ustalenie, czy wniosek w ogóle został wysłany drogą elektroniczną , lecz to czy wniosek ten został wysłany – z przyczyn , o których mowa w cytowanym wyżej komunikacie organu – na zalecaną i wskazaną przez organ formę elektronicznej komunikacji , a więc skrzynkę podawczą na elektronicznej platformie usług publicznych . Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego ,że obowiązujące w Polsce przepisy nie nakładają na podmiot informacyjnie zainteresowany obowiązku wykorzystywania w kontaktach z organem jako podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej profilu na platformie ePUAP i ten sposób może stanowić jeden ze sposobów kontaktu z organem. Jednak zaakcentować należy ,że wskazywany przez organ taki sposób kontaktu z nim w przypadku korzystania przez zaineresowanych z elektronicznych środków komunikacji , w żaden sposób nie ograniczał – jak zdaje się sugerować to skarżący – jego podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej . Minimalne warunki formalne złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zarówno co do sposobu jak i formy , umożliwiały kontakt z organem w każdej innej formie , np. ustnie , pisemnie czy nawet telefonicznie , bowiem – o czym była już mowa na wstępie - złożenie takiego wniosku nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia przez podmiot zainteresowany swojego żądania, przy czym nie zawsze chodzi o wniesienie podania rozpoczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a., ale o odformalizowaną komunikację z podmiotem zobowiązanym. Rekapitulując powyższe stwierdzić należy ,że skoro przedmiotowy wniosek nie dotarł do organu z powodu wysłania go na adres , który nie gwarantował skutecznego doręczenia , z czym skarżący powinien był się liczyć na podstawie jednoznacznej w swej treści informacji uzyskanej w Biuletynie Informacji Publicznej organu , zaś organ powziął wiadomość o nim dopiero w dniu 18 września 2018 r. z treści skargi na jego bezczynność , to zarówno w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego , jak i dacie ferowania rozstrzygnięcia , z uwagi na wydanie w dniu 3 października 2018r. decyzji odmownej , pod adresem organu nie można skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.