IV SAB/Wr 194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusława Kalinowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miejskiego W. złożył w piśmie z dnia 12 września 2018 r. skargę na bezczynność Prezydenta W. w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta W. w zakresie ujętym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16.07.2018 r., dotyczącą przesłania sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w okresie od dnia 01.06.2016 r. do dnia 16.07.2018 r. W skardze podkreślono, że takie sprawozdania są każdorazowo sporządzane przez pracownika Biura Prezydenta Urzędu Miejskiego, pod nazwą "Zestawienie ustaleń i wniosków z Kolegium Prezydenta" ewentualnie pod nazwą zbliżoną. Kolegium to jest opiniodawczo - doradczym organem Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz innych licznych ustawach, np. ustawie o gospodarce nieruchomościami i prowadzącego postępowania administracyjne, a także realizującego obowiązki pracodawcy w stosunku do około 1950 pracowników Urzędu Miejskiego. Według skarżącego organ wszakże nie wywiązał się ze swych obowiązków i nie udzielił żądanej informacji, albowiem pismem z dnia 31 lipca 2018 roku powiadomił jedynie w odpowiedzi, że z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie sporządza się protokołów ani sprawozdań, natomiast informacja o posiedzeniach Kolegium w danym roku, zamieszczana jest w sprawozdaniach Prezydenta z realizacji zadań w poszczególnych latach, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej pod wskazanym adresem na stronie internetowej, w części dotyczącej Departamentu Prezydenta. Zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na tym tle zarzucono organowi naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 13 ust. 1 i art. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie art. 16 ust. 1 tej ustawy - poprzez ich niezastosowanie i brak wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. 2) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skoro w Biuletynie Informacji Publicznej została zamieszczona zaledwie skrótowa informacja o posiedzeniach Kolegium w danym roku, zamieszczana w sprawozdaniach Prezydenta z realizacji zadań w poszczególnych latach w części dotyczącej Departamentu Prezydenta, to wyłączony jest obowiązek przedstawienia żądanej we wniosku informacji, w sytuacji gdy żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczyło nie wskazania skrótowej informacji z realizacji zadań z całego roku w części dotyczącej Departamentu Prezydenta, lecz był to wniosek o przedstawienie sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w wymienionym okresie; 3) art. 23 ust. 1 oraz 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881) - polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu Związkowi Zawodowemu sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w Urzędzie Miejskim pod kątem równego traktowania pracowników zatrudnionych na tym samym stanowisku w zakresie otrzymywanego wynagrodzenia i dodatków, zasad dotyczących przyznawania nagród wybranym pracownikom Urzędu, a także przeciwdziałania mobbingowi; poprzez odmowę organu przesłania pełnych sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w okresie od dnia 01.06.2016 r. do dnia 16.07.2018 r., m.in. tych posiedzeń, podczas których były poruszane kwestie dotyczące działalności skarżącego Związku Zawodowego, dotyczące wysokości podwyżek dla pracowników Urzędu Miejskiego, dotyczące prowadzonych sporów zbiorowych na podstawie ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, a ponadto na skutek wystąpień Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy dotyczących stwierdzonych naruszeń prawa pracy mogły być podejmowane działania dotyczące innych kwestii związanych z prawami pracowniczymi; 4) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego brak udzielenia informacji publicznej narusza jego interes prawny jako organizacji związkowej, jak i jego członków, którzy są pracownikami Urzędu Miejskiego, a ponadto uniemożliwia kontrolę przepisów prawa pracy przez skarżącego do czego jest uprawniony na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a także kontrolę przestrzegania przez organ przepisów ustawy o związkach zawodowych. Na Kolegium Prezydenta zapadały ustalenia dotyczące wysokości podwyżek dla pracowników, czy kwestii związanych z procedowaniem sporów zbiorowych. W kontekście tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej dotyczącej przesłania sprawozdań z posiedzeń Kolegium, a także o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Organ wniósł o oddalenie skargi podając, że w odpowiedzi na wniosek pismem z 31 lipca 2018 r. poinformował, iż z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie sporządza się protokołów ani sprawozdań, a jedyna informacja obejmująca kwestie posiedzeń Kolegium w danym roku zamieszczana jest w sprawozdaniach Prezydenta z realizacji zadań w poszczególnych latach, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej. Z przebiegu Kolegium od 1 stycznia 2014 r. nie są sporządzane żadne protokoły, co potwierdza obecne brzmienie § 33 oraz 34 Rozdziału V (zatytułowanego "Kolegium Prezydenta") Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego. Obecny zatem stan faktyczny i prawny wskazuje na brak zmaterializowanego dokumentu objętego żądaniem skarżącego. W myśl bowiem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., o sygn. akt. I OSK 2130/11 "posiedzenia Kolegium obejmują wewnętrzne ustne opinie i ekspertyzy zaproszonych uczestników mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszący się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego. Przedmiotowe opinie mają na celu poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany." Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo udzielania informacji o określonych faktach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. o sygn. akt. I OSK 89/09 "o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań." Nie bez znaczenia dla wyjaśnienia istoty sprawy jest zdaniem organu także ocena charakteru uprzednio stosowanych protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Status prawny Kolegium nie został w jakikolwiek sposób unormowany w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dopiero z brzmienia Rozdziału V Regulaminu Organizacyjnego UMW wynika, iż Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym, w którego skład wchodzą: Prezydent, Wiceprezydent, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów oraz inne zaproszone osoby. Powyższe oznacza, że Kolegium nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta. Protokoły z posiedzeń, (które były sporządzane do dnia 31 grudnia 2013 r.) nie stanowiły zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wynikało to z obowiązującego regulaminu, aby były one kierowane do innego podmiotu lub składane do akt sprawy. Przywołane przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w skardze uregulowania Regulaminu Organizacyjnego, w zakresie objętym wnioskiem są nieaktualne. Skarżący bowiem powołuje się na uregulowania wewnętrzne obejmujące kwestie sporządzania z posiedzeń Kolegium protokołów i podpisywania ich przez członków Kolegium, które zostały uchylone zarządzeniem Prezydenta nr [...]z dnia [....]r. Od 1 stycznia 2014 r. nie sporządza się z przebiegu Kolegium dokumentów objętych wnioskiem. Tym samym stan prawny opisany we wniosku jak i skardze jest odmienny od obowiązującego obecnie jak i w okresie czasowym objętym wnioskiem. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, iż protokoły sporządzane do 31 grudnia 2013 r. nie stanowiły informacji publicznej oraz fakt, że od 1 stycznia 2014 r. nie sporządza się żadnych protokołów, czy sprawozdań jak i zestawień, w przeświadczeniu organu złożony wniosek nie mógł zostać zrealizowany, gdyż nie istnieje przedmiot objęty wnioskiem. Tym samym organ nie mógł popaść w bezczynność, gdyż udzielił w terminie ustawowym wnioskodawcy odpowiedzi, co do bezprzedmiotowości złożonego wniosku, udzielając jedynie dodatkowo informacji powiązanej, z której wnioskodawca mógłby skorzystać w razie chęci poznania zakresu tematycznego poruszanego na Kolegium w zestawieniu statystycznym sporządzanym w sprawozdaniu rocznym umieszczanym w BIP. W dodatkowych pismach procesowych skarżący powołał się na dowody w sprawie na okoliczność wykazania, że Kolegium Prezydenta podejmuje istotne decyzje w zakresie funkcjonowania organu, a nawet korzysta z uprawnień przysługujących organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części ( art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. zawierającego żądanie przesłania sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 16 lipca 2018 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz.1764; zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa natomiast udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13). Jak już wyżej wspomniano, ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym między innymi o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyrażenie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca określił jedynie w sposób przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Przy tak szerokim rozumieniu komentowanego pojęcia w judykaturze słusznie sprecyzował się pogląd, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje jednak kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji. W aspekcie zaś dotyczącym bezpośrednio problemu spornego w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o kategoryzację żądanej informacji, Skład orzekający podziela w pełni zapatrywanie prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 114/15, które to orzeczenie zapadło w odniesieniu do wyroku z 2 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 75/14 tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o zbieżnym stanie faktycznym i prawnym w zakresie oceny charakteru protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta. W motywach swego orzeczenia NSA zauważył, że status prawny Kolegium Prezydenta nie został w jakikolwiek sposób unormowany w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odwołując się do postanowień zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego, NSA podkreślił, że Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym, w którego skład wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów oraz inne osoby zaproszone przez Prezydenta. Oznacza to, że Kolegium Prezydenta nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta. Protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wynika z omawianego Regulaminu, aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Kolegium Prezydenta wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Kolegium dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta, które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie. Uznając zatem, że przedmiotem protokołów Kolegium Prezydenta są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań, protokoły te, same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba zaznaczyć, że w omawianej materii mimo zmian Regulaminu Organizacyjnego stan prawny nie zmienił się w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na odstępstwo od przedstawionej wyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeciwnie, aktualne uregulowania owego Regulaminu nie statuują w ogóle obowiązku sporządzania protokołów, czy sprawozdań z prac Kolegium. Pozbawiona jest także znaczenia prawnego okoliczność, czy i w jakiej mierze treść posiedzeń Kolegium dokumentowana jest w formie "zestawienia ustaleń i wniosków" lub w jakiejkolwiek innej postaci. Z dowodów przedłożonych przez skarżącego wynika, że owe uznawane przez skarżącego za "decyzje" poszczególne stanowiska tudzież ustalenia Kolegium, to jedynie rekomendacja pewnych działań lub ich opiniowanie przez to gremium, a zatem mieszczące się w sferze opiniodawczo-doradczej, dla których to celów zostało Kolegium powołane, w żadnym wypadku zaś nie są to decyzje w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też rozstrzygnięcia o władczym charakterze. Jakiekolwiek wypowiedzi Kolegium Prezydenta utrwalone w dowolnej formie w trakcie czy po posiedzeniu, mają walor wewnętrzny, o charakterze roboczym, poznawczym (zważywszy na różnorodność występujących zagadnień), które ewentualnie w przyszłości mogą zostać wykorzystane przez organ wykonawczy gminy w jego własnym procesie decyzyjnym i realizowaniu zadań publicznych, lecz nie mają charakteru normatywnie wiążącego, władczego, lecz pomocniczy, wspierający jedynie organ wykonawczy w jego czynnościach. W powyższym świetle organ prawidłowo udzielił skarżącemu na piśmie odpowiedzi na jego wniosek, gdyż przedmiotem sformułowanego przez stronę skarżącą wniosku nie jest informacja publiczna. Nie można zatem postawić skutecznie organowi zarzut bezczynności. Tym samym nie doszło również do naruszenia norm Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w sytuacji unormowanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to znaczy w razie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, o czym mowa w ust. 2 art. 16 u.d.i.p. Materialnoprawną podstawę do kwalifikacji danej informacji jako o publicznym charakterze stanowi wyłącznie akt prawny jakim jest komentowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, a wobec tego, skoro nie znajdowały w sprawie zastosowania przepisy ustawy o związkach zawodowych, to nie mogło dojść do ich naruszenia, a w konsekwencji - do uchybienia również zasadom Konstytucji RP. Brak zaś stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego obligował Sąd do oddalenia skargi w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.