IV SAB/Wr 194/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. orzeka bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego stwierdzając, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2024 r., skorygowanym następnie wnioskami z dnia – 19 i 28 listopada 2024 r., S. sp. z o.o. z siedzibą we W. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o wydanie zezwolenie na pracę na terytorium RP obywatelowi U. (imię i nazwisko cudzoziemca – A. A.). W dniu 14 stycznia 2025 r. do Wojewody wpłynęły – potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia oświadczenia spółki jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy złożonego w trybie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz dokument umocowania udzielonego przez spółkę radcy prawnemu do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 24 stycznia 2025 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika spółki - na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – oryginału wypełnionego w całości oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475), podpisanego Nadto, z uwagi na to, że zgodnie z wnioskiem cudzoziemiec ma obsługiwać urządzenia magazynowe, organ w tym samym piśmie, na podstawie art. 50 i art. 7 k.p.a., wezwał również pełnomocnika spółki do przedstawienia – w terminie 7 dni – dokumentu potwierdzającego magazynowanie i przechowywanie towarów w lokalu. Dodatkowo również, zobowiązał pełnomocnika spółki do wskazania, jakie urządzenia są przechowywane w lokalu. Jak wynika z akt sprawy, spółka złożyła kolejne korekty wniosku (podpisane w dniu – 29 stycznia i 30 stycznia 2025 r.) oraz pismo (z dnia 30 stycznia 2025 r.) w którym wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie z uwagi na "brak możliwości dostarczenia kompletu dokumentów we wskazanym terminie." Zadeklarowała, że wymagana dokumentacja zostanie dostarczona na przestrzeni 3 tygodni. W dniu 13 lutego 2025 r. spółka złożyła korektę wniosku wraz z załącznikiem w postaci umowy na wynajem powierzchni magazynowej z dnia 1 stycznia 2025 r. Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. organ wezwał pełnomocnika strony (na podstawie art. 50 i art. 7 k.p.a.) do uzupełnienia – w terminie 7 dni – poprzez: - wskazanie faktycznego miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca, zgodnie z zawartą umową (wraz z pouczeniem że należy złożyć korektę elektroniczną wniosku (pkt 3.2); - wskazanie, w jaki sposób cudzoziemiec będzie świadczył pracę (wraz z pouczeniem, że należy złożyć oryginał oświadczenia na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 12, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 88c ust. 10 i art. 88f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podpisany przez osobę uprawnioną zgodnie z KRS); - przedłożenie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS (zgodnie z art. 88j ust. 2b pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W dniu 6 marca 2025 r. spółka złożyła korektę wniosku wraz załącznikami (oświadczenie z dnia 5 marca 2025 r. , że firma aktualnie nie jest płatnikiem składek ZUS ponieważ nie zatrudnia żadnych pracowników; poświadczone za zgodność z oryginałem oświadczenie o sposobie wykonywania pracy przez cudzoziemca; umowę na wynajem powierzchni magazynowej z dnia 1 stycznia 2025 r.). W dniu 15 stycznia 2015 r. do Wojewody wpłynęła skarga spółki skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie na bezczynność i przewlekłość Wojewody w wydaniu zezwolenia na pracę typu A. Zarzucając w skardze naruszenie przez ten organ art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. spółka wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi; - przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków, przy rozpoznaniu których obowiązuje kolejność wpływu do organu. Dłuższe procedowanie nie wynika z lekceważenia stron ale konieczności uważnego rozpoznania każdej sprawy. Zwracał uwagę na złożoność rozpoznawanych spraw. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził brak podstaw do orzeczenia rażącego naruszenia prawa. W dniu 10 marca 2025 r., Wojewoda wydał – na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214) w zw. z art. 104 k.p.a. – zezwolenie na pracę na terytorium RP dla cudzoziemca wskazanego we wniosku, ważne od 12 marca 2025 r. do 12 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej, jednakże opieszałość organu nie ma charakteru kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 z dnia 20 kwietnia 2024 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 214). Z godnie z jego brzmieniem przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 195/25, CBOSA) . Podstawę procesową działania organu administracji w sprawie regulują przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy ustawy, regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze regulacje ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec trzeba, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne został wniesiony 18 listopada 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi (14 stycznia 2025 r.) nie podjął w sprawie żadnej czynności procesowej. W szczególności, w tym czasie, nie ocenił wniosku pod kątem spełnienia przez niego wymogów formalnych, choć takowe wniosek ów posiadał. Wezwanie do uzupełnienia tego rodzaju braku organ skierował do strony dopiero w dniu 24 stycznia 2025 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi, która – co zostało już zasygnalizowane – wpłynęła do organu 14 stycznia 2025 r. Analiza akt sprawy wskazuje na niewątpliwy wniosek, że dopiero wniesienia przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłość organu zobligowało Wojewodę do podejmowania czynności procesowych, przez które należy rozumieć nie tylko wspomniane wezwanie z dnia 24 stycznia 2025 r., ale i kolejne czynności organu w sprawie (kolejne wezwanie organu z dnia 21 lutego 2025 r., wydanie w dniu 10 marca 2025 r. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP). Mając na uwadze to, że przedmiotem kontroli Sądu jest ocena czy stan bezczynności i przewlekłości istniał na dzień wystąpienia przez stronę ze skargą, Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy uzasadnia przyjęcie na dzień wniesienia przez stronę skargi Wojewoda dopuścił się bezczynności, jako okoliczności obiektywnej oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem w tym okresie – zastrzeżonym na rozpoznanie wniosku – nie dokonano żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Tym samym, organ naruszył termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2025 r., sygn.. akt IV SAB/Wr 195/25). Fakt wystąpienia przez stronę (już po wniesieniu skargi) z wnioskiem (pismo z dnia 30 stycznia 2025 r.) o wydłużenie terminu na przedstawienie żądanych przez organ dokumentów pozostaje w realiach sprawy bez znaczenia albowiem Sąd ocenia stan bezczynności i przewlekłości na dzień wniesienia skargi. Tymczasem, do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności procesowej. Wypada dodać, że orzeczenie o bezczynności lub przewlekłości mogłyby w sprawie wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy związane z napływem dużej ilości wniosków, powodujące opieszałość organu mogą być i zostaną rozważone w aspekcie charakteru naruszenia prawa przez organ, nie wpływają natomiast na okoliczność stwierdzenia bezczynności, co jest zjawiskiem obiektywnym. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W opinii Sądu, działanie organu administracji w tej sprawie jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to okres stwierdzonej bezczynności oraz przewlekłości nie uzasadniania uznania, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Na dzień wniesienia skargi opieszałość organu wyniosła niespełna miesiąc, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie w tym względzie zawarto w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu rozpoznania wniosku strony, a to z uwagi na wydanie wnioskowanego zezwolenia. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach sprawy, wyklucza przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, czy wymierzenie organowi grzywny. Charakter omawianych uprawnień winien być wiązany ze szczególnymi przypadkami naruszenia prawa, mają one bowiem na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu administracji publicznej, ale także wynagrodzenie stronie wadliwego działania tegoż organu. Nieznaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy takiej cechy nie posiada, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie. Rozstrzygnięcie dotyczące opisanych wniosków strony ma uzasadnienie w art. 151 p.p.s.a. i zostało zawarte w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt IV sentencji postanowienia na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy czym Sąd nie znalazł podstaw do podwyższenia kwoty przyznanych kosztów zastępstwa prawnego. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że wniosek pełnomocnika nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, poza tym sprawa nie należy do skomplikowanych, wymagających szczególnie dużego nakładu pracy.