IV SAB/Wr 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. orzeka bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego stwierdzając, że nie mają one miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Przedmiotem skargi S. sp. z o.o. z/s we W. jest bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca M. I. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 18 listopada 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej W dniach 19 i 28 listopada 2024 r. dokonała korekt wniosku. W dniu 14 stycznia 2025r. Skarżąca złożyła dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 24 stycznia 2025r. organ, powołując się na art. 64 § 2 oraz art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) wezwał Stronę do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów. Jednocześnie poinformował o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo doręczono Skarżącej w dniu 27 stycznia 2025 r. W dniach 29 i 30 stycznia 2025 r. wpłynęły kolejne korekty wniosku, przy czym wraz z ostatnią z nich także pismo Strony wnioskujące o przedłużenie terminu na uzupełnienie żądanej dokumentacji, zapewniając, że zostanie ona dostarczona w przeciągu trzech tygodni. W dniu 13 lutego 2025 r. Strona złożyła kolejną korektę oraz niezbędne dokumenty, wnioskując o przyspieszenie postępowania. Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. organ, działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Skarżącą do dostarczenia wskazanych w piśmie dokumentów. Pismo doręczono w dniu 3 marca 2025 r. W dniu 6 marca 2025 r. wraz z kolejnym wnioskiem Strona uzupełniła braki. W dniu 14 stycznia 2025 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Wnioskowała o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznania Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. W uzasadnieniu wskazała na ustawowe terminy rozpoznania sprawy, które zostały przez organ przekroczone, a sprawa nie należy do skomplikowanych. W sprawie postępowanie wszczęto w dniu 18 listopada 2024 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało ono zakończone. W dalszych uwagach wyjaśnił znaczenie bezczynności, przewlekłości oraz rażącego naruszenia prawa uznając, że wystąpiły w tej sprawie. Uzasadnił także żądanie przyznania sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ. wniósł o jej oddalenie przywołując okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków, przy rozpoznaniu których obowiązuje kolejność wpływu do organu. Dłuższe procedowanie nie wynika z lekceważenia stron ale konieczności uważnego rozpoznania każdej sprawy. Zwracał uwagę na złożoność rozpoznawanych spraw. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził brak podstaw do orzeczenia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że ww. środki mają charakter dyscyplinująco – represyjny o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą W dniu 10 marca 2025 r. organ wydał decyzję zgodną z żądaniem Strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej, jednakże opieszałość organu nie miała charakteru rażącego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 z dnia 20 kwietnia 2024 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 214). Z godnie z jego brzmieniem przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę procesową działania organu administracji w tej sprawie regulują przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, choć na dzień wniesienia skargi opieszałość ta nie jest znacząca, wynosi bowiem dwa tygodnie. Jednakże, po wpływie wniosku Skarżącej organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak wynika z akt nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi. Powyższe, wobec wskazanych na wstępie terminów procedowania zastrzeżonych dla organu uzasadnia stwierdzenie bezczynności, jako okoliczności obiektywnej oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż w tym okresie – zastrzeżonym na rozpoznanie wniosku – nie dokonano żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Tym samym organ naruszył termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy związane z napływem dużej ilości wniosków, powodujące opieszałość organu mogą być i zostaną rozważone w aspekcie charakteru naruszenia prawa przez organ, nie wpływają natomiast na okoliczność stwierdzenia bezczynności, co jest zjawiskiem obiektywnym. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji w tej sprawie jakkolwiek naruszyło naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to okres stwierdzonej bezczynności nie uzasadniania uznania, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu wyniosła 14 dni, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie w tym względzie zawarto w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, wyklucza przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej, czy wymierzenie organowi grzywny. Charakter omawianych uprawnień winien być wiązany ze szczególnymi przypadkami naruszenia prawa, mają one bowiem na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu administracji publicznej, ale także wynagrodzenie stronie wadliwego działania tegoż organu. Nieznaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy takiej cechy nie posiada, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie. Rozstrzygnięcie dotyczące opisanych wniosków Strony ma uzasadnienie w art. 151 p.p.s.a. i zostało zawarte w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu rozpoznania wniosku Strony, a to z uwagi na wydanie wnioskowanego zezwolenia. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt IV sentencji postanowienia na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy czym Sąd nie znalazł podstaw do podwyższenia kwoty przyznanych kosztów zastępstwa prawnego. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że wniosek pełnomocnika nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, poza tym sprawa nie należy do skomplikowanych, wymagających szczególnie dużego nakładu pracy.