IV SAB/Wr 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant : sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. ze skargi [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G.[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. [...] dalej skarżący - w nawiązaniu do zapisów postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] Nr [...] z dnia [...] 2012 r. - wnieśli do organu I instancji o udostępnienie następujących informacji na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z ze. zm., dalej jako ustawa): - "czy PINB Powiatu Grodzkiego [...] ustalił do dnia dzisiejszego, czy zabudowa odnośnym budynkiem gospodarczym jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" , - "czy PINB Powiatu Grodzkiego [...] wydał stosowny do dokonanych ustaleń akt prawny". W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. poinformował skarżących, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Ustalenie zgodności z planem stanowi bowiem jedną z czynności materialno-technicznych niezbędnych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o odrębne przepisy, tj. przepisy prawa budowlanego. Nie wiąże się to z wydaniem dokumentu urzędowego, który mógłby podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 2 września 2013 r. skarżący wnieśli do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od wadliwej decyzji za jaką uznali pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podał, że nie może dokonać weryfikacji pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r. pod względem merytorycznym, gdyż nie stanowi ono aktu administracyjnego, na który służy środek zaskarżenia. Natomiast stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego strona mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Pismem z 25 października 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Zarzucili mu naruszenie art. 13 ust 1, 2, art. 16 ust. 1 ustawy przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie ze swoim żądaniem zawartym w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. i wnieśli o zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu podali, że nie zgadzają się z interpretacją PINB i DWINB, iż ustalenie czy zabudowa budynkiem gospodarczym nie jest informacją publiczną. Uważamy, że nie jest to jedynie proces myślowy, jak uważa DWINB czy też jedna z czynności materialno - technicznych niezbędna w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak z kolei twierdzi PINB. Naszym zdaniem jest to pytanie o stan postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało wszczęte z naszej inicjatywy a ponieważ nie zostaliśmy uznani za stronę jest prowadzone z urzędu, gdyż PINB uznał, że rzeczywiście istnieją przesłanki do uznania, że zostały naruszone przepisy Prawa Budowlanego i zapisy Planu zagospodarowania przestrzennego. Aby ustalić czy budowa jest zgodna z Planem zagospodarowania przestrzennego należy wykonać kilka czynności materialno - technicznych jak: wystąpić do właściwego organu administracji o informacje dotyczące powierzchni działki budowlanej i powierzchni istniejącej zabudowy, wykonać wyciąg z zapisów w Planie zagospodarowania przestrzennego (Plan zagospodarowania jest dostępny na stronie internetowej [...]) dotyczących jaka powierzchnia działki może być zabudowana albo wystąpić o odpowiednie informacje do właściwego organu, wykonać kilka działań matematycznych, które służyć powinny obliczeniu jaka powierzchnia działki była zabudowana do momentu złożenia zgłoszenia o zabudowie budynkiem gospodarczym a następnie porównać, stosując odpowiednie działania matematyczne, czy powierzchnia zabudowana umożliwiała dodatkową zabudowę. Wszystkie te czynności powinny być udokumentowane stosownymi pismami odpowiednich organów, jak też stosownymi notatkami służbowymi sporządzanymi przez prowadzącego postępowanie. A więc powinny być wytworzone dokumenty, których istnienie i treść jest informacją publiczną. Nie jest więc to całkowicie jedynie proces myślowy, bądź jedna z czynności materialno - technicznych spośród wielu wykonywanych w trakcie prowadzenia postępowania. Dopiero po tych działaniach następuje proces myślowy i przywołanie odpowiednich przepisów prawnych, i podjęcie decyzji co do konieczności wydania stosownego aktu administracyjnego z czego też powinna być sporządzona odpowiednia notatka służbowa lub inny dokument. Natomiast wydanie aktu administracyjnego, o którego istnienie złożyliśmy zapytanie, jest informacją publiczną i do dnia złożenia tej skargi (25 października 2013 r.) organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji dotyczącej tego aktu, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. Ponownie wskazał, że żądania skarżących zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej w świetle ustawy, ponieważ nie dotyczą faktów. Podniósł, że w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego przeprowadza szereg czynności wynikających z jego kompetencji określonych w art. 83 ustawy Prawo budowlane. Wybór czynności niezbędnych do wykonania jest uzależniony od specyfiki sprawy. Czynności takie jak analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przeprowadzenie procesu myślowego podczas którego mogą być wytworzone notatki, obliczenia, które stanowią materiał urzędowy, natomiast nie są one dokumentami urzędowymi, bowiem brak im cechy oficjalności. O ile dokument urzędowy stanowi informację publiczną o tyle materiał urzędowy taką informacją nie jest.(patrz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25.08.2010 r. II SAB/Wa 150/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, dokonana przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego kwalifikacja wniosku skarżącego przedstawiona w piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. była prawidłowa. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie w powołanym piśmie, realizując wskazaną powinność, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiot żądania nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z ze. zm., dalej jako ustawa). Ustawodawca w art. 1 przyjął że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Sformułowania zawarte w tym przepisie nie są zbyt jasne, wobec tego należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te postacie można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania skarżących podane we wniosku z 19 lipca 2013 r. tj.: - "czy PINB Powiatu Grodzkiego [...] ustalił do dnia dzisiejszego, czy zabudowa odnośnym budynkiem gospodarczym jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", - "czy PINB Powiatu Grodzkiego [...] wydał stosowny do dokonanych ustaleń akt prawny. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami (patrz wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, wyrok NSA w Warszawie z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70-71/02 ). Z tej racji należy podzielić stanowisko Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wnioskowane przez skarżących informacje nie są informacją publiczną. Skarżący bowiem w uzasadnieniu skargi podali, że "naszym zdaniem jest to pytanie o stan postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało wszczęte z naszej inicjatywy, a ponieważ nie zostaliśmy uznani za stronę jest prowadzone z urzędu, gdyż PINB uznał, że rzeczywiście istnieją przesłanki do uznania, że zostały naruszone przepisy Prawa Budowlanego i zapisy Planu zagospodarowania przestrzennego." W tych okolicznościach organ zasadnie ograniczył się do udzielenia skarżącym informacji o zakwalifikowaniu ich żądania jako nieznajdującego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostając tym samym w bezczynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie był obowiązany do jej udostępnienia, jak również do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. W związku z zawartym w skardze wnioskiem co do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Sąd uważa za konieczne przypomnieć, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.