IV SAB/Wr 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. D. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 2 września 2015 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów procesowych. Pismem z dnia 2 września 2015 r. A. D. złożyła wniosek o udostępnienie przez Gminę K. informacji publicznej poprzez: - podanie czy na rzecz Gminy K. i /lub Rady Gminy K. świadczona jest obsługa prawna, - podanie podstawy prawnej świadczenia obsługi prawnej (umowa o pracę, zlecenia etc), - podanie kosztów świadczenia obsługi prawnej, - podanie kosztów reprezentacji Gminy w postępowaniu przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, - przesłanie kopii umów na podstawie których świadczona jest obsługa prawna i reprezentacja Gminy, - przesłanie kopii umów dotyczących zleconych i przeprowadzanych w Gminie i jednostkach jej podległych audytów, - przesłanie kopii wyników audytu. Wnioskodawczyni podała, iż powyższe informacje należy przesłać za okres od stycznia 2013 r. do września 2015 r., w formie wydruku pocztą na wskazany adres. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 września 2015 r. Wójt Gminy K., poinformował skarżącą, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, zaangażowania określonych środków osobowych, co wyraźnie wskazuje na przetworzony charakter tychże informacji. W związku z powyższym organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał skarżącą do wskazania powodów, dla których spełnienie wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodatkowo Wójt udzielił pouczenia, że brak uzupełnienia wniosku o wskazanie szczególnego istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni spowoduje umorzenie postępowania. W piśmie z dnia 1 października 2015 r. określonym "Odpowiedź na wezwanie" skarżąca przedstawiła jedynie ocenę zachowania adresata wniosku. Kolejnym pismem z dnia 27 października 2015 r. skarżąca wezwała Gminę K. do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego przesłania wnioskowanych informacji. W skardze na bezczynność Gminy K. w sprawie udzielenia informacji publicznej skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Gminy K. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 2 września 2015 r. w terminie 7 dni, 2) stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu, 3) nałożenie na organ zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż żądała udostępnienia prostych informacji wymagających w zasadzie podania kilku kwot i skserowania kilku dokumentów. Odpowiedzi wymagało więc podjęcie kilku prostych czynności technicznych, nie wymagających przetwarzania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o: 1) odrzucenie skargi, ponieważ osoba wnosząca skargę wedle wiedzy organu administracji nie posiada zdolności do czynności prawnych ewentualnie o 2) oddalenie skargi, 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) zobowiązanie przez Sąd skarżącej do przedłożenia odpisu skróconego aktu urodzenia i / lub podania nr PESEL wraz z kserokopią dowodu osobistego, 5) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, 6) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań stron; w imieniu Gminy K. – Wójt Gminy K. Ponadto organ podniósł, że przypuszczalnie A. D. jest osobą, która nie ukończyła 18 roku życia, a zatem występując z wnioskiem oraz ze skargą na bezczynność nie posiadała pełnej zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Również z tego powodu wątpliwe było, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na celu jakikolwiek interes publiczny. Organ zwrócił uwagę na koligacje rodzinne wnioskodawczyni z osobami które w latach 2011-2014 pełniły obsługę prawną Gminy K. i innych jednostek organizacyjnych. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. Sąd wezwał A. D. o nadesłanie kserokopii dokumentu poświadczającego posiadanie zdolności do czynności prawnych. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik K. K. – przedstawiciela ustawowego A. D. – nadesłał "Odpis skrócony aktu urodzenia" A. D., oświadczenie K. K., że potwierdza wszystkie czynności podjęte przez córkę do tej pory w związku z prośbą uzyskania informacji publicznej od Wójta Gminy K., w szczególności wezwanie do udostępnienia informacji, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę na bezczynność organu wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik wyjaśnił, że A. D. jest osobą niepełnoletnią, obecnie jest uczennicą [...] Liceum [...], gdzie uczęszcza do klasy [...]. W ramach ćwiczenia praktycznego wystąpiła m.in. do Wójta Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej. Była do tego w pełni uprawniona, gdyż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu. Prawo to nie podlega ograniczeniu ze względu na wiek. Wnioskodawczyni jest jeszcze osobą niedoświadczoną i nie zauważyła, że skargę może wnieść jedynie poprzez swojego przedstawiciela ustawowego. Przedstawicielka ustawowa w pełni akceptuje jej działanie związane z prośbą uzyskania informacji publicznej i potwierdza wszystkie dokonane przez nią czynności procesowe. Podkreślono, że organ nie doręczył wnioskodawczyni rzekomo wydanej decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.: dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznania m.in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.) dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracji. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Zgodnie z art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Według art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W niniejszej sprawie Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielania informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że mamy do czynienia z bezczynnością Wójta Gminy K. Podmiot zobowiązany uznał, że wniosek z dnia 2 września 2015 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej do otrzymania której konieczne jest wykazanie, iż uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym stanie rzeczy wezwano wnioskodawczynię do wykazania wspomnianego interesu w terminie 14 dni. Jednocześnie podmiot zobowiązany zapowiedział, że po bezskutecznym upływie terminu postępowanie o udostępnienie żądanych informacji publicznych zostanie umorzone. Jak wskazano wyżej ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Należy podkreślić, że na obecnym etapie Sąd nie jest uprawniony dokonać oceny informacji, których udostępnienia żąda skarżąca, nie może bowiem zastępować w tych działaniach podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Podmiot zobowiązany podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku, kierując do skarżącej wezwanie z dnia 22 września 2015 r. o wykazanie szczególnego istotnego interesu publicznego. Zachowanie podmiotu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. Odnośnie zgłoszonego wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań Wójta Gminy, wskazać należy na art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Jak wynika z powołanego przepisu przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. H.B.21.06.2016 r.