IV SAB/Wr 210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2015 r sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz R. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 23 lutego 2015 r. R. D., dalej: skarżący, wnioskodawca, wystąpił do Wójta Gminy K. o "udostępnienie następujących informacji publicznych w postaci kserokopii dokumentów: delegacji do podróży służbowych Wójta Gminy K. zrealizowanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 15 lutego 2015 r." W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy K. pismem z dnia 9 marca 2015 r. poinformował skarżącego, że ww. informacja nie jest informacją publiczną, gdyż nie mieści się w katalogu danych stanowiących informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi skarżący pismem z dnia 16 marca 2015 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z odwołaniem od ww. pisma z dnia 9 marca 2015 r. Wójta Gminy K. uznając, że pismo to jest decyzją administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. pouczyło skarżącego, że zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Do tej kategorii spraw należy odmowa udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie można zastosować przepisów k.p.a. z tego względu, że przepisy k.p.a. odnoszą się do informacji publicznej w zakresie uregulowanym w art. 16 tej ustawy. W myśl zaś art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji podejmowanych w przypadku odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Tak więc, dopóki Wójt Gminy K. nie wyda jednej z wymienionych wyżej decyzji, w sprawie nie ma zastosowania k.p.a. Kolegium podało, że w jego ocenie analiza akt nadesłanych przez organ wskazuje, że Wójt Gminy K. nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Za taką nie można w ocenie Kolegium uznać pisma Wójta Gminy K. z dnia 9 marca 2015 r. Pismo to bowiem nie spełnia określonych w art. 107 k.p.a. wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. W szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia, w tym przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast niewątpliwie pismo to ma charakter informacji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Oznacza to, że pisma skarżącego z dnia 16 marca 2015 r. nie można uznać za odwołanie, w związku z czym brak było w ocenie Kolegium podstaw do uruchomienia odwoławczego postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach wnioskodawca złożył skargę do tut. Sądu na bezczynność Wójta Gminy K. w związku z wnioskiem z dnia 23 lutego 2015 r., zarzucając mu bezczynność w zakresie ustawowego obowiązku udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie skarga jest oczywiście bezzasadna. Podniósł, że sam skarżący w uzasadnieniu skargi informuje, że Wójt Gminy powiadomił go, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i odmówił ich udostępnienia. Skarżący wniósł odwołanie od ww. pisma Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które – zdaniem organu - zajęło takie same stanowisko jak Wójt (faktycznie brak podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania na pismo Wójta). Z powyższego zdaniem organu wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie została wydana decyzja, w wyniku której uznano by żądaną przez skarżącego informację za informację publiczną i nakazano jej udostępnienia. Również Wójt Gminy nie został zobowiązany do udostępnienia tych informacji w wyniku postępowania "przed sądami administracyjnymi." W związku z powyższym nie można, zdaniem organu, stawiać zarzutu pozostawania w bezczynności w sytuacji, kiedy skarżący odpowiedź otrzymał. Organ podniósł, że sam fakt niezadowolenia skarżącego z otrzymanej odpowiedzi nie może oznaczać, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie zaś z § 2 owego przepisu prawa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2015 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także u.d.i.p. Wskazać należy, że z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być przy tym skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a przedmiotem wniosku winna być informacja publiczna. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Aby można było stwierdzić, że dany podmiot nie pozostaje w bezczynności, udzielenie informacji powinno nastąpić we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie lub też podmiot obowiązany winien powiadomić o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu terminu udostępnienia informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (Lex nr 1562788) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: "Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności." Rozważając kwestię, czy Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zdania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest organem władzy publicznej, skoro zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 519 ze zm.), jest organem gminy. Rozważając zaś kwestię, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, o czym stanowi art. 6 w ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji w postaci kserokopii dokumentów: delegacji do podróży służbowych Wójta Gminy K. zrealizowanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 15 lutego 2015 r. W świetle tego, co powiedziano wyżej, żądana informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy bowiem podmiotu będącego organem władzy publicznej, a dokument mający postać delegacji do podróży służbowych Wójta Gminy K. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto koszt podróży służbowych Wójta Gminy finansowany jest ze środków publicznych. W świetle powyższego nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2015 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Błędnie zatem Wójt Gminy K. uznał, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 23 lutego 2015 r. informacja nie jest informacją publiczną. Stanowisko organu zawarte w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 9 marca 2015 r. uznać należy za nieprawidłowe, a nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji ocenić należy jako bezczynność organu w tym zakresie. Odrębną natomiast kwestią pozostaje ocena, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Zagadnienie to jednak w niniejszej sprawie, w jej dotychczasowych okolicznościach, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro organ w piśmie z dnia 9 marca 2015 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2015 r. błędnie uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Ocena charakteru żądanej informacji należy do organu rozpatrującego wniosek o jej udostępnienie, a nie do Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2015 r. w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania ww. wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt I wyroku). Nie mogą w świetle powyższego odnieść zamierzonego skutku zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że nie pozostaje w bezczynności, skoro skarżący odpowiedź otrzymał. Odpowiedź ta bowiem jest błędna. Oceniając, w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego Sąd był zobowiązany w świetle treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., należy odnieść się do regulacji art. 13 u.d.i.p. Stosownie do wskazanego przepisu prawa, udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie informacji publicznej nie nastąpiło, a skierowane do skarżącego pismo organu z dnia 9 marca 2015 r., z uwagi na jego treść, nie czyni zadość spoczywającemu na organie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej i nie usuwa stanu bezczynności organu w tym zakresie. Organ nie wydał też żadnej decyzji w tej mierze. Pismo organu z dnia 9 marca 2015 r. nie ma cech decyzji administracyjnej, jak to trafnie zaznaczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. Pismo to ma jedynie charakter informacyjny. Mając w tej sytuacji na względzie z jednej strony termin zakreślony art. 13 u.d.i.p., z drugiej zaś upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (23 lutego 2015 r.) do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie oraz treść pisma organu skierowanego do skarżącego, Sąd uznał, że istnieją podstawy do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ wprawdzie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie owego terminu spowodowane było błędnym przekonaniem organu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 9 marca 2015 r., co jest okolicznością niesporną w sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.