IV SAB/Wr 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. S. – T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich I. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia 21 marca 2012 r. uzupełnionym dnia 24 kwietnia 2012 . K. S. – T. (skarżąca) wniosła do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Urząd) o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. 2. Wezwaniem z dnia 19 września 2016 r. skarżąca wniosła do tego Urzędu o: 1) niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie, 2) stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest powadzone przewlekle. 3. Na wezwanie to odpowiedział Urząd pismem z dnia 28 września 2016 r. wskazując w szczególności, że nie może wydać stosownej decyzji bez uzyskania z Instytutu Pamięci Narodowej "określonych środków dowodowych" czym naruszono by art. 7 kpa nakazujący dokładnie ustalić stan faktyczny w sprawie. 4. W dniu 7 listopada 2016 r. do Urzędu wpłynęła skarga skarżącej na przewlekłość postępowania Szefa Urzędu. Skarżąca podniosła, że w 2012 r. rozpoczęła starania o przyznanie jej uprawnień kombatanckich w związku z wysiedleniem przez NKWD w grudniu 1949 r. z miejscowości K. i zesłaniem do wsi M.. Złożony do Urzędu wniosek – decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. został załatwiony odmownie. Od tamtej pory do chwili obecnej toczy się postępowanie, w trakcie którego, na skutek składanych środków zaskarżenia, wydawane są kolejne niekorzystne rozstrzygnięcia. Zostały one poddane kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku której zapadły wyroki je uchylające, wytykające Urzędowi liczne uchybienia w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy i wnikliwego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Kontynuując postępowanie Szef Urzędu, po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania uprawnień kombatanckich, decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. Od tej decyzji skarżąca odwołała się podnosząc w związku z jej treścią, że art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatanckich oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 400), dalej: ustawa, nie wskazuje odległości, których pokonanie jest konieczne do przyjęcia, że mamy do czynienia z zesłaniem i deportacją. Wywodziła, że odległość dzieląca K. i M. nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy była osobą represjonowaną. W dniu 24 sierpnia 2016 r. skarżąca otrzymała pismo, w którym po raz kolejny poinformowano ją o niemożności załatwienia sprawy w terminie art. 35 § 3 kpa w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Informację tę przyjęła ze zdziwieniem gdyż Urząd prowadzi postępowanie od tylu lat i dotąd nie zgromadził całości materiału dowodowego. Nadto, w dniu 15 czerwca 2016 r. wydał w sprawie decyzję. Skoro zatem zakończył nią postępowanie to oznaczało, że zgromadził już potrzebny do tego materiał dowodowy. Sposób prowadzenia postępowania wyraźnie wskazywał na celowe jego przewlekanie bowiem skoro wielokrotnie już wydawano decyzje trudno uwierzyć, że po raz kolejny zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego jeśli w istocie organ ma wątpliwości (...) bulwersuje, że nie zostały one wcześniej rozwiane (...). Z uzasadnienia decyzji z dnia 15 czerwca 2016 r. absolutnie nie wynika by organ miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie stanu faktycznego sprawy. Dziwi zatem, że organ nagle – "sam z siebie", po wydaniu decyzji doszedł do wniosku, że materiał ten nadal nie jest kompletny. Organ postępuje tak przedłużając to postępowanie, jakby chciał by skarżąca nie doczekała jego zakończenia (...). Zdaniem skarżącej analiza sposobu działania Szefa Urzędu wprost prowadzi do wniosku o świadomym wyjaśnianiu sprawy w sposób nieudolny i przewlekły (...) w związku z tym skarżąca domaga się stwierdzania, że postępowanie w jej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły. 5. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i przedstawił bieg postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kategoria przewlekłości postępowania nie została zdefiniowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: ppsa. Jest ona badana w postępowaniu sądowym przez pryzmat zachowania terminów określonych w art. 35 kpa oraz przepisu art. 12 kpa, według którego organy administracyjne mają działać w sprawie wnikliwie i szybko. Nadto, powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy, podejmując z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne ku temu, a sprawy załatwić z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Należy podzielić stanowisko, jakie zajął Sąd w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 69/15), iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem niezmiennym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dostrzec to łatwo jeśli się dokona przeglądu podejmowanych w sprawie czynności. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 21 marca 2012 r. uzupełnionym w dniu 24 kwietnia 2012 r. po czym następnego dnia została wydana decyzja odmowna. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu nie uwzględnił utrzymując tę decyzję w mocy decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do tutejszego Sądu, który uchylił obydwie decyzje dając wytyczne co do dalszego postępowania. Kierownik Urzędu wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. skargę tę oddalił. I to orzeczenie zawiera wytyczne do dalszego postępowania posądowego. Akta wpłynęły z NSA do Urzędu w dniu 10 lutego 2014 r. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. Kierownik Urzędu zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy na obecnym etapie postępowania chciałaby przedstawić jakieś dodatkowe dowody potwierdzające podnoszone okoliczności. Skarżąca odpowiedziała pismem, które wpłynęło do Urzędu w dniu 19 lutego 2014 r., a zawierało powtórzenie okoliczności dotąd podnoszonych. Tego samego dnia Kierownik Urzędu wydał postanowienie o przesłuchaniu świadka w sprawie i przesłał odezwę do Urzędu Miasta i Gminy G., na terenie której mieszka, o wykonanie tej czynności. Osobę tę przesłuchano w dniu 11 marca 2014 r., a w dniu 17 marca 2014 r. do urzędu wpłynął protokół jej przesłuchania. Następnego dnia do skarżącej skierowano pismo, że może zapoznać się z aktami sprawy do 11 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r, skarżąca poinformowała Urząd, że nie skorzysta z tej możliwości ze względu na stan zdrowia i niemożność poniesienia wydatków. W dniu 7 maja 2014 r. Kierownik Urzędu wydał decyzję odmowną, która została doręczona skarżącej w dniu 14 maja 2014 r.; wniosła ona następnie o ponowne rozpoznanie sprawy (wniosek wpłynął do Urzędu w dniu 2 czerwca 2014 r.). W dniu 16 czerwca 2016 r. Urząd wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w G. o odpis zupełny aktu urodzenia. Dokument ten wpłynął do Urzędu w dniu 26 czerwca 2014 r. Tego samego dnia gdy Urząd występował do USC zwrócił się do skarżącej o nadesłanie tłumaczenia dokumentów, załączonych do wniosku, na język polski dokonanego przez tłumacza przysięgłego, sprecyzowanie gdzie znajduje się miejscowość M., w której skarżąca miała przebywać w latach 1950-1957; wyjaśnienie nieścisłości istniejącej w życiorysie skarżącej, w którym mowa, że w kwietniu 1950 r. ojciec wraz z siostrą S. został wywieziony do m. U. podczas gdy z nadesłanego odpisu skróconego aktu urodzenia brata M. W. wynika, że urodził się on w dniu 1 sierpnia 1951 r. Skarżąca odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 14 lipca 2014 r. – stwierdziła, że miejscowość M., jest położona w sąsiedztwie miejscowości K.; całą rodzinę z ojcem i siostrą deportowano do M. w grudniu 1949 r., a w kwietniu 1951 r. ojca wraz z siostrą deportowano do U.. Brat M. W. urodził się w dniu 1 sierpnia 1951 r. w miejscowości M. W dniu 31 lipca 2014 r. Urząd zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie o sprawdzenie czy w zasobach IPN znajdują się dane o deportacji skarżącej w czasie wojny z m. K. do M. W dniu 13 sierpnia 2014 r. Instytut poinformował Urząd, że ze względu na dużą ilość podobnych spraw nie może udzielić odpowiedzi niezwłocznie, co uczynił dopiero pismem z dnia 19 listopada 2014 r. przedstawiając wynik negatywny kwerendy. Jednocześnie Instytut zaproponował zwrócenie się w tej kwestii do Państwowego Archiwum we L. Uczynił to Urząd pismem z dnia 27 listopada 2014 r., a odpowiedź uzyskał w dniu 5 stycznia 2015 r., zaś z Archiwum Obwodu L. w dniu 27 lutego 2015 r. W dniu 6 marca 2015 r. Urząd ponownie zwrócił się o informację gdzie znajduje się wieś M., na co skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 16 marca 2015 r. ("niedaleko miejscowości K."). Pismem z dnia 26 marca 2015 r. Urząd zaś informował skarżącą, że może zapoznać się z zebranymi w sprawie materiałami i w dniu 14 kwietnia 2015 r. wydał w tej sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia 7 maja 2014 r. Decyzję tę doręczono skarżącej dnia 22 kwietnia 2015 r. Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu, który – wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawarł w uzasadnieniu orzeczenia wytyczne jakie czynności należałoby przeprowadzić i na jakie okoliczności. Odpis wyroku z uzasadnieniem wpłynął do urzędu w dniu 6 kwietnia 2016 r., a w dniu 25 kwietnia 2016 r. Szef Urzędu postanowił przesłuchać stronę na okoliczności przebywania w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy (...). Wcześniej natomiast, w dniu 8 marca 2016 r. zwrócił się do skarżącej ponownie czy chciałaby przedstawić jakieś dodatkowe dowody potwierdzające podnoszone okoliczności. Zwrócił się też do USC w N. o nadesłanie "kopii aktu stanu cywilnego skarżącej". Odezwa ta została przesłana do USC w G., wg właściwości, który żądany odpis przesłał Urzędowi przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. W dniu 20 kwietnia 2016 r. do Urzędu wpłynął odpis skrócony aktu urodzenia K. W., siostry skarżącej. W dniu 25 kwietnia 2016 r. Urząd zwrócił się do Urzędu Gminy N. o przesłuchanie skarżącej; protokół przesłuchania skarżącej z dnia 10 maja 2016 r. Urząd otrzymał w dniu 13 maja 2016 r., a w dniu 18 maja 2016 r. zwrócił się w piśmie do skarżącej, że może zapoznać się z aktami sprawy do 3 czerwca 2016 r., po czym dnia 15 czerwca 2016 r. wydał kolejną decyzją. Skarżąca znów wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy; wniosek jej wpłynął do Urzędu w dniu 14 lipca 2016 r. W dniu 18 sierpnia 2016 r. Szef Urzędu zwrócił się do IPN w Warszawie o informację nt. wysiedleń ludności polskiej z miejscowości Kondratów. Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. IPN poinformował Urząd o negatywnym wyniku kolejnej kwerendy, jednak wcześniej skarżąca zarzucając Szefowi Urzędu przewlekłość, wniosła w tym przedmiocie skargę do Sądu. Skarżąca słusznie zatem zarzuciła, że postępowanie w jej sprawie toczy się prawie pięć lat więc był to czas wystarczający by ustalić w sposób niewątpliwy okoliczności sprawy niezbędne do decydowania w sprawie. Tymczasem sposób prowadzenia tego postępowania, aktywność organu zauważalna dopiero po wydaniu decyzji w sprawie nasuwa niewątpliwy wniosek o braku koncentracji czynności w sprawie, a nawet – swego rodzaju planu postępowania chociaż uzasadnienia obu wyroków NSA i WSA mówiły o koniecznych czynnościach i ustaleniach. Przedmiot postępowania nie jest, przy tym szczególnie złożony, można zrozumieć dłuższe okresy spoczywania postępowania gdy organ oczekuje stosownych danych od IPN lub Archiwum we L., jednak czynności poza tymi okresami podjęte nie uzasadniały tak długiego jego prowadzenia. Podobnie gdyby uwzględnić postępowanie sądowoadministracyjne toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dobitnie ocenia to skarżąca jeśli w istocie organ ma wątpliwości (...) bulwersuje, że nie zostały one wcześniej rozwiane. Dodaje też skarżąca swoje słuszne przekonanie o nieudolności prowadzonego postępowania, co wpływa na czas jego trwania. Można zrozumieć skarżącą w tym względzie tym bardziej, że przedstawiony wcześniej przegląd czynności nasuwa przypuszczenie o takim nieumiejętnym podejściu do sprawy. W tych okolicznościach faktycznych Sąd jednocześnie uznał, że przewlekłość Szefa Urzędu w tym postępowaniu ma charakter rażący. Należy przez to rozumieć oczywiste, wyraźne, ewidentne, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie wyrażone w art. 7, 12 i 77 k.p.a. normy postępowania zobowiązywały organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami potrzebnymi do jej załatwienia, tak aby dążąc do ustalenia prawdy materialnej miały na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd ma do czynienia ze znacznym i niezaprzeczalnym przekroczeniem przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, które to pozbawione jest w znacznej części racjonalnego uzasadnienia, skoro organ przez niemal 5 lat mając na uwadze zalecenia sądowoadministracyjne nie jest w stanie zebrać materiału dowodowego miarodajnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia są rażące względem skarżącej, która jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i znajdującą się w trudnej sytuacji finansowej. Stąd Sąd uznał, że przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie jest naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania, brak należytej aktywności organu w tym okresie. Nie ma przy tym wątpliwości, iż zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko oraz wnikliwie i który uaktywnia sie w istocie rzeczy w sytuacji gdy skarżąca skarży decyzje domagając się ponownego rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz §1a ppsa Sąd orzekł, jak w punktach I – II sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.