IV SAB/Wr 212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora A w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Strona skarżąca – A. W., działająca przez pełnomocnika - złożyła 19 października 2018 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w B., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na poparcie skargi przytoczono, że w dniu 27 lutego 2018 r. strona skarżąca złożyła do organu drogą elektroniczną podanie zawierające wniosek o udostępnienie następujących informacji: "Zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - wskazanie, czy w 2017 roku mieliście Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy, - wskazanie, czy w 2018 roku posiadacie Państwo obsługę prawdą, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy. Prośba moja jest na podstawie art. 2 ust, 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, strona wniosła o przesłanie informacji na piśmie na wskazany we wniosku adres. Jak dalej zauważono - do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołując następnie tezy z wyroków sadow administracyjnych między innymi dotyczących trybu rozpoznawania skarg na bezczynność oraz akcentujących, że o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku skarżąca podkreśliła również, że Sąd ocenia istnienie bezczynności według stanu na dzień orzekania przez Sąd, ale stwierdzenie, że organ podjął czynności procesowe powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wobec tego za uzasadnione należy uznać zobowiązanie organu, którego bezczynność jest skarżona, do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. Nie jest wymagane wniesienie ponaglenia w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi organ wniósł o umorzenie postępowania i nie obciążanie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Jak podał organ – złożona drogą elektroniczną prośba skarżącej o udostępnienie informacji wynikała z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten został wysłany z adresu mailowego [...]na adres organu i zatytułowany został jako "wniosek". Zdaniem organu, należy nadto zwrócić uwagę, na okoliczność, że wniosek ten został wysłany w dniu 27 lutego 2018 r. o godzinie 23:39 na adres mailowy organu [...] Nawiązując do kwestii związanej z polityką bezpieczeństwa i procedurami związanymi z obsługą poczty elektronicznej organ zauważył, iż w obliczu coraz liczniejszych zagrożeń związanych ze złośliwym oprogramowaniem oraz coraz większymi szkodami przez nie wyrządzanymi, pracownicy organu są regularnie uświadamiani o tym fakcie dlatego też stają się swoistym zabezpieczeniem chroniącym zasoby, do których mają dostęp. Polityka bezpieczeństwa informacji nakazuje pracownikom szczególną ostrożność w kontaktowaniu się za pośrednictwem poczty e-mail w przypadkach budzących wątpliwości. W związku z dużym zagrożeniem bezpieczeństwa pracownicy organu są objęci szkoleniami w powyższym zakresie, a także poinstruowani są o nieotwieraniu podejrzanej poczty e-mail. Głównym źródłem najbardziej szkodliwych zagrożeń są szyfrujące dane tzw. cryptolockery, które ściśle związane są z pocztą elektroniczna. Adres e-mail organu jest ogólnodostępnym adresem do kontaktu z klientami, stąd też istnieje bardzo duże ryzyko ataku cybernetycznego. Warto zaakcentować, że każdego dnia na adres szkoły trafia kilkadziesiąt wiadomości podszywających się pod faktury, ważne dokumenty, a także wezwania do zapłaty. Część z nich jest filtrowana przez moduł antyspamowy serwera pocztowego, a część przez program antywirusowy, jednakże to i tak nie eliminuje wszystkich zagrożeń. W dalszej mierze organ zakwestionował skuteczność doręczenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wiadomość mailowa z wnioskiem nigdy nie dotarła do organu na wskazywaną skrzynkę mailową. Powyższe wynika wprost z przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego wśród pracowników organu, którzy są odpowiedzialni za odbiór korespondencji. Co więcej, wiadomość z wnioskiem skarżącej wysłana została o godzinie 23:39, tak więc potencjalnie odebrana przez pracownika organu powinna zostać w dniu 28 lutego 2018 r. w godzinach porannych, gdzie sytuacja taka nie miała miejsca. Wobec powyższego nie może być mowy aby z dniem 27 lutego 2018 roku zaczął biec 14 dniowy termin organu na ustosunkowanie się do wniosku, gdyż takiego wniosku de facto organ nie otrzymał. Ponadto posługiwanie się przez skarżącą komercyjnym adresem mailowym tj. gmail nie może jej gwarantować pewności co do dostarczenia wiadomości na adres odbiorcy, a ryzyko z tym związane obciąża skarżącą. W związku z powyższym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zdaniem organu nie może być mowy o tym, aby organ zaniechał udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów w/w ustawy zgodnie z żądaniem skarżącej. Brak jest podstaw formalnoprawnych do stwierdzenia bezczynności po stronie organu i naruszenia uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie powyżej przedstawionego poglądu organ przywołał tezy z wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że na składającym wniosek w postaci wiadomości mailowej, spoczywa obowiązek dotyczący zaczerpnięcia informacji przez wnioskodawcę czy doszło do skutecznego doręczenia wniosku. W niniejszym stanie faktycznym skarżąca w żaden sposób nie zainteresowała się czy skierowany przez nią wniosek dotarł do organu, tj. nie zadzwoniła, nie wysłała maila z zapytaniem o skuteczności doręczenia. Na podstawie powyższego można stwierdzić, że skarżąca nie dochowała należytej staranności aby jej wniosek został w ustawowo zakreślonym terminie załatwiony. Jedyną czynnością w sprawie dokonaną przez wnioskodawczynię było złożenie skargi na bezczynność organu, co świadczy, iż jedyną motywacją skarżącej było złożenie takiej skargi. Ponadto, jak argumentował organ - gdyby nawet przyjąć stanowisko skarżącej, to stan bezczynności ustał, albowiem organ po wpłynięciu skargi udzielił w terminie 14 dniowym pisemnej odpowiedzi na wniosek z dnia 27 lutego 2018 r., o którego treści dowiedział się dopiero w dniu doręczeniu mu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz.1764; zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Unormowania komentowanej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych. Wniosek o udzielenie informacji publicznej można złożyć drogą elektroniczną i powinien być on opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wprawdzie bezpieczny e-podpis jest konieczny, lecz jego brak nie powoduje bezskuteczności wniosku o udzielenie informacji publicznej, stanowi jedynie brak formalny podania (zob. wyrok z 21 listopada 2007 r. sygn. II SAB/Gd 25/07, LEX nr 338685). Brak e-podpisu to wada formalna, którą trzeba uzupełnić, w przeciwnym wypadku wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Nie oznacza to jednak, że nie można przesłać zwykłego e-maila z prośbą o udzielenie informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91), przyjmując, że za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że stosowny wniosek musi dotrzeć do adresata, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko bowiem skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania tego wniosku. W badanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie faktu, czy opisany wyżej na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej faktycznie dotarł do adresata, czyli organu. Z załącznika do skargi, stanowiącego wydruk komputerowy wynika, że skarżąca w dniu 27 lutego 2018 r. przesłała drogą elektroniczną na adres mailowy organu wniosek, który według organu nie dotarł do niego. Organ w szczególności powołał się na fakt, że nie ma gwarancji, iż każda poczta elektroniczna zostanie mu doręczona z uwagi na konieczność zabezpieczenia się przed atakami cybernetycznymi oraz stosowania w tym celu filtrów antyspamowych i antywirusowych oraz kwalifikowania przez system bliżej nieokreślonych przez nadawcę bądź budzących wątpliwości wiadomości jako spam lub też nieotwierania ich. Organ podjął po wpłynięciu skargi działania zmierzające do ustalenia, czy i kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do urzędu na podany adres i tego faktu nie potwierdził kwestionując by taki wniosek został mu doręczony dnia 27 bądź 28 lutego 2018 r. Otrzymał go dopiero wraz ze skargą na bezczynność. Okoliczność generalnego stosowania zabezpieczeń przy przyjmowaniu korespondencji elektronicznej jest powszechnie znana i rzeczą wnioskodawczyni zatem było takie opisanie wysyłanej drogą elektroniczną wiadomości by była przede wszystkim łatwo identyfikowana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czyli temat wiadomości powinien przynajmniej wskazywać na taki jej zakres. Eliminowałoby to ryzyko zakwalifikowania jako spamu tudzież odrzucenia przez serwer jako wiadomość potencjalnie niebezpieczną, zawierającą załącznik, którego nie należy otwierać ze względów bezpieczeństwa cybernetycznego. Tymczasem przedmiotowa korespondencja elektroniczna w tytule wskazywała tylko enigmatycznie, że jest to "wniosek" i nie wiadomo czego dotyczący. Skarżąca nie zadbała także o przedsięwzięcie środków, które pozwalałyby się upewnić, że wniosek dotarł do adresata, choćby przez wybór opcji "żądaj potwierdzenia dostarczenia", czy "żądaj potwierdzenia przeczytania", względnie upewnienia się drogą mailową lub telefonicznie czy wniosek dotarł. Godzi się zaznaczyć upływ prawie 8 miesięcy od podanej daty nadania wniosku. W rzeczy samej zatem przekonanie organu, że intencją skarżącej nie było w istocie uzyskanie informacji, lecz złożenie skargi, jawi się jako nie całkiem bezpodstawne, jeśli nadto zważyć na znaną Sądowi z urzędu praktykę inicjowania takich postępowań jedynie w tym celu. Wprawdzie zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, to jeżeli złożony wniosek jest przesyłany zwykłą pocztą elektroniczną (bez zastosowania systemu e-PUAP lub nie jest opatrzony podpisem elektronicznym) – wówczas na wnioskodawcy spoczywa powinność takiego oznaczenia wniosku by nie było wątpliwości, w jakim celu został złożony i czego dotyczy. Jakiekolwiek braki w tej materii nie mogą zaś obciążać adresata wniosku, czyli organu, do którego wniosek został skierowany. Ryzyko wadliwie bądź nie w pełni oznaczonego wniosku obarcza wnioskodawcę i on ponosi tego konsekwencje, w szczególności musi liczyć się z tym, że nie dojdzie do skutecznego doręczenia żądania, a wobec czego nie zacznie biec termin do załatwienia danej sprawy. W sytuacji natomiast, w której bezsprzecznie wniosek strony skarżącej był oznaczony w sposób uniemożliwiający jego prawidłową weryfikację trzeba przyjąć, że tym samym obalone zostało domniemanie, iż wiadomość skarżącej - nadana wprawdzie na oficjalny adres poczty elektronicznej organu - skutecznie dotarła do tego adresata. Skoro zaś organ powziął wiadomość o wniosku dopiero z treści skargi na bezczynność, to w dacie wywiedzenia skargi nie pozostawał w ogóle w stanie bezczynności. Nota bene w terminie 14 dni od daty otrzymania skargi organ udzielił stosownej odpowiedzi na wniosek. Uznanie powyższego obligowało Sąd do oddalenia skargi, jako niezasadnej, na mocy art. 151 p.p.s.a.