IV SAB/Wr 214/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ś. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2018 roku , przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej , adresowanym do Urzędu Miejskiego w Ś., M. N. – dziennikarz portalu [...] ( zwany dalej: wnioskodawcą, skarżącym ) domagał się udostępnienia informacji publicznej w sprawie zmiany przedmiotu umowy (nr rejestracji [...]) dotyczącej zaprojektowania, opracowania koncepcji oraz wykonania [...] sztuk portretów ś. radnych miejskich. We wniosku zwrócił się o udzielenie informacji w sprawie zmiany wpisu znajdującego się w Elektronicznym Rejestrze Umów Urzędu Miejskiego w Ś., w wyniku czego liczba wykonywanych portretów uległa zmniejszeniu z [...] do [...]. W związku z powyższym domagał się wyjaśnienia : 1/ kto i dlaczego dokonał powyższej zmiany, 2/ czy taką zamianę wprowadzono także w samej umowie, 3/ jeżeli tak , dlaczego nie zdecydowano się o podpisaniu aneksu i umieszczeniu go w Elektronicznym Rejestrze Umów Urzędu Miejskiego w Ś., 4/ czy podobna praktyka korygowania obowiązujących umów była już wcześniej stosowana wobec innych umów zawieranych przez miasto . Jednocześnie wnioskodawca domagał się przesłania obu wersji umowy (nr rejestracji [...]) . W dniu [...] września 2018 roku rzecznik prasowy Urzędu Miejskiego w Ś. poinformował – drogą elektroniczną - wnioskodawcę , że pan R. K. ( wykonawca przedmiotu umowy ) złożył oświadczenie o odstąpieniu od umowy, a namalowane już prace przekaże nieodpłatnie Radzie Miejskiej W dniu [...] września 2018 roku wnioskodawca ponowił wniosek o udzielenie odpowiedzi na jego pytania i udostępnienie wzmiankowanych dokumentów , stwierdzając ,że przekazana mu informacja nie jest odpowiedzią na jego wniosek i zawarte w nim pytania. Pismem z dnia [...] września 2018 r. rzecznik prasowy Urzędu Miejskiego w Ś. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi i oświadczył, że w sprawie nie ma nic do dodania. Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. , domagając się jego ukarania . Skarga oparta została na zarzucie nieudzielenia mu odpowiedzi w sprawie zmiany przedmiotu umowy (nr rejestracji [...]) dotyczącej zaprojektowania, opracowania koncepcji oraz wykonania [...] sztuk portretów ś. radnych miejskich, a także nieudostępnienia rzeczonej umowy lub umów, i wniósł o jej ukaranie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że nie pozostaje w zwłoce w udzieleniu informacji publicznej , gdyż w dniu [...] września 2018 r. poinformował skarżącego o odstąpieniu przez wykonawcę od umowy, co oznacza, że traktuje się ją jakby nie była zawarta. Wobec tego - zadaniem organu - wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tej kwestii stał się bezprzedmiotowy , zaś ponowione żądanie skarżącego z dnia [...] września 2018 r. w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej jest bezzasadne,. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, wywodząc, że do odstąpienia od przedmiotowej umowy doszło w konsekwencji publikacji prasowej z dnia [...] września 2018 r. Z punktu widzenia informowania społeczeństwa o działaniach jednostki samorządu terytorialnego zasadne było ustalenie, w jakich okolicznościach doszło do zmiany wpisu znajdującego się w Elektronicznym Rejestrze Umów Urzędu Miejskiego w Ś., czy zmiana wiązała się z faktyczną zmianą zakresu przedmiotowej umowy, a także czy podobne zmiany w Rejestrze – wprowadzone bez zawarcia oddzielnych umów uzupełniających lub zmieniających zawarte wcześniej umowy – miały miejsce w przeszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2018 , poz. 1302 .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2016 r., poz.1764 .), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia [...] września 2018 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. . Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem bezczynność w zakresie udostępnienia przez Prezydenta Miasta Ś. informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2018 r. , ponowiony pismem z dnia [...] września 2018r. Mając na uwadze tak oznaczony przedmiot skargi zaakcentować należy , że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował podmiot informacyjnie zainteresowany , miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy bowiem wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Oceniając zatem pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego , a więc organy gminy, powiatu i województwa . W świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Ś. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Kolejno mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, wymaga również wyjaśnienia w badanej sprawie kwestia oceny charakteru informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący , a więc stwierdzenia czy, dane , o których mowa w przedmiotowym wniosku objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej . Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności . W tym zakresie na wstępie stwierdzić należy, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, majątku którym dysponują, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach. Poza tym wyliczenie to obejmuje także informacje o majątku publicznym oraz danych publicznych, na które składają się m.in. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych oraz treść i postać dokumentów urzędowych. Należy przy tym pamiętać, że powyższe wyliczenie ma charakter otwarty, na co wprost wskazuje użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że udostępnieniu mogą podlegać także inne kategorie informacji publicznych, które nie zostały określone w powołanym przepisie. Wskazać również należy ,że każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje mogą być objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wobec tego informację publiczną będzie stanowić treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy samorządowej przez organy administracji publicznej, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów mających charakter publiczny (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 117/13, LEX nr 1435524, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., II SAB/Wa 21/14 LEX nr 1455334). W świetle wskazanych wyżej regulacji zgodzić należy się ze skarżącym , że żądane przez niego informacje maja walor informacji publicznej . Odnoszą się one bowiem do zasad funkcjonowania podmiotów , o których mowa w art.4 ust. 1 u.d.i.p. , w tym o trybie działania władz publicznych ( art. 6 ust.1 pkt 3 lit.a u.d.i.p.). Należy bowiem przyjąć ,że dane związane z wykonywanymi czynnościami służbowymi przez osobę piastująca funkcję publiczną służą jawności życia publicznego i mogły zostać udostępnione każdemu zainteresowanemu. Sprawy związane ze wspólnotą publiczną są sprawami publicznymi . Wobec tego skarżący miał prawo oczekiwać, że otrzyma pełną informację w tym zakresie. Zważywszy ,że za informację publiczną należy uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, a więc także informacje na temat ich wydatkowania w związku z zawartymi przez jednostkę samorządu terytorialnego umowami cywilnoprawnymi i aneksami do nich . Przymiot informacji publicznej ma również informacja o trybie procedowania przez organ w przypadku zawierania przez ten organ takich umów. W tym miejscu w ślad za ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych wskazać należy , że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12). W realiach niniejszej sprawy należało zatem uznać, że żądanie udostępnienia zawnioskowanych danych zostało skutecznie wniesione przez podmiot informacyjnie zainteresowany , obligując tym samym organ do podjęcia stosownych działań zmierzających do jego rozpoznania. Spajając tę część rozważań , należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie i odnosił się do danych mających charakter informacji publicznej . Organ zobowiązany był zatem do rozpatrzenia go w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Przypomnieć również należy ,że załatwienie sprawy z wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących prawnych formach działania , a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w powołanej wyżej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie - w formie zwykłego pisma - wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź też , że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji , niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany , innymi słowy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia pod jego adresem - na moment rozpoznania skargi – zarzut jego bezczynności , bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy . Odpowiedź organu z dnia [...] września 2018r. na przedmiotowy wniosek nie stanowi wprost odpowiedzi na pytania i żądania nim objęte , a jedynie fragmentaryczne odniesienie się do kwestii przyczyny odstąpienia od umowy , przedmiotem której było wykonanie portretów ś. radnych . Ma zatem rację skarżący , kiedy wywodzi ,że w udzielonej prze organ odpowiedzi nie odniesiono się do pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz nie udostępniono umów , o których mowa w tym wniosku . Tym bardziej ,że prowadzony przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej elektroniczny rejestr umów zawiera jedynie wskazanie daty zawarcia umowy , jej przedmiot i wartość , stronę umowy , co nie jest równoznaczne z udostępnieniem pełnej treści wszystkich postanowień zawartej umowy. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018r. , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem niezwłocznie po wpłynięciu wniosku zareagował pismem z dnia [...] września 2018r. Wprawdzie było to działanie nieprawidłowe, to wskazywało ono jednak na to , że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę prewencyjną , a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt III sentencji wyroku) . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) . Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.