IV SAB/Wr 218/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" sp. z o.o. w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 29 września 2016 r. M. P. wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Sp. o.o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: Ile wynosi miesięczne wynagrodzenie Przewodniczącego Rady Nadzorczej? Ile wynosi miesięczne wynagrodzenie członka Rady Nadzorczej. Poprosił o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. Adresat poczty elektronicznej w dniu 17 października 2016 r. przesłał do nadawcy następującą odpowiedź: W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 września 2016 r. zarejestrowany w dniu 3 października 2016 r. (...) informuję, iż członkowie Rad Nadzorczych nie są funkcjonariuszami publicznymi. Oznacza to, że ma zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że należy odpowiednio stosować ustawę o ochronie danych osobowych. Wynagrodzenie podlega ochronie i bez zgody tych osób nie można go ujawnić. Pismo to podpisał prezes zarządu spółki. Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. M. P. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" spółka z o.o. w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o: 1) uznanie, że skarżący organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) zobowiązanie skarżonego organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na skarżonym organie. W uzasadnieniu skargi podał treść wniosku z dnia 29 września 2016 r. i odpowiedzi spółki z dnia 17 października 2016 r. Wskazał, że wnioskowana informacja, jest informacją publiczną, o jakich mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na mocy przepisów ustawy. Skarżony organ jest zaś podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji, gdyż mimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, do dnia wniesienia skargi, nie udostępnił wnioskodawcy informacji, jak również nie doręczył skarżącemu decyzji odmawiającej skarżącemu wnioskowanych informacji publicznych, czego wymaga art. 16 ust. 1 ustawy. Za decyzję odmawiającą udostępnienia informacji nie może zostać poczytany skan przesłanego w drodze wiadomości e-mail skarżącemu pisma skarżonego organu z dnia 17 października 2016 r. Wobec tego skarżony organ winien udostępnić informację skarżącemu lub doręczyć mu na piśmie stosowną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, w przeciwnym razie skarżony organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w jego piśmie z dnia 17 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 – zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Pomimo braku takiego wezwania skarga podlega zatem rozpoznaniu. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że organ w odpowiedzi na wniosek przesłał osobie zainteresowanej pismo z dnia 17 października 2016 r. Niesporne również jest i to, że skarżący otrzymał je przed wniesieniem skargi. Skarga nawiązuje do wypowiedzi zawartej w powołanym piśmie z dnia 17 października 2016 r. W ocenie Sądu pismo powyższe jest decyzją administracyjną. Elementy decyzji określa art. 107 kpa. Orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/810.OSP.KA 1982 Nr 9-10, poz. 169) przyjmuje, że decyzja administracyjna musi zawierać 4 elementy: autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Sąd akceptując przedstawioną linię orzeczniczą zakwalifikował wskazane pismo jako decyzję. Wskazane wyżej pismo, posiada wszystkie niezbędne cechy decyzji (adresata, autora, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ). W tych okolicznościach uznać należało, że organ nie pozostawał bezczynny i przed wniesieniem skargi wydał decyzję w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 września 2016 r. Nie został zatem naruszony przepis art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie jest bezczynny. Decyzja została przesłana skarżącemu mailem i wnioskodawca zarzuca, że w związku z powyższym nie może być oceniana jako decyzja pozostająca w obrocie. W związku z tymi zarzutami należy dodatkowo zauważyć, że doręczenie we właściwej formie decyzji administracyjnej jest czynnością materialno-techniczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje skargi na czynność materialno-techniczną, podobnie jak ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 ust. 2 pkt 8). W tych okolicznościach należało orzec jak wyżej. H.B.17.05.2017 r.