IV SAB/Wr 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność A Sp. z o.o. w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Skarżący P. P. złożył skargę na bezczynność Sp. [A] w , w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 8 września 2019 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz wniósł o zobowiązanie Spółki do wykonania wniosku w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na poparcie skargi podniósł, że 8 września 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zadając pytanie, kto z imienia i nazwiska prowadzi profil wymienionej Spółki na portalu Facebook oraz wnosząc o podanie funkcji i stanowiska. W dniu 23 września 2019 r. otrzymał pismo, z którego wynika, że profil Facebook jest ogólnodostępny dla pracowników Spółki, bez określonych funkcji (roli) prowadzenia profilu. W związku z powyższym Skarżący doprecyzował swoje żądanie, pytając: "Czy wszyscy zatrudnieni pracownicy Spółki posiadają login i hasło konieczne do zalogowania na profilu Facebook? Czy wszyscy zatrudnieni pracownicy mogą publikować treści na profilu Facebook Spółki oraz udostępniać tam artykuły, posty? Skoro profil Facebook jest ogólnodostępny dla pracowników Spółki, bez określonych funkcji (roli) prowadzenia profilu, to o jakich konkretnie (z imienia i nazwiska) pracownikach mowa?" 7 października 2019 r. otrzymał od Spółki odpowiedź, w której poinformowano Skarżącego, że posiadanie przez Spółkę strony na portalu społecznościowym typu Facebook służy zazwyczaj promocji, przedstawia dokonania Spółki, określa zamierzenia i wskazuje na inicjatywy społeczne. Tego typu nośnik informacji jest używany do wymiany poglądów, prowadzenia dyskusji, komentowania pewnych zdarzeń, jednakże posiadanie takiej strony przez podmioty publiczne nie jest określone i wymagane przepisami prawa. W obowiązującym porządku prawnym tego typu strona internetowa nie jest dopuszczalnym sposobem komunikowania się w tzw. sprawach urzędowych, w tym nie służy wnoszeniu podań i wniosków. Wnioskowana przez Skarżącego informacja nie stanowi więc informacji publicznej. Udzielona odpowiedź jest wystarczająca, została przekazana grzecznościowo, z uwzględnieniem prowadzonej komunikacji społecznej Spółki. W ocenie Skarżącego, Spółka jest jednak podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z informacjami przedstawionymi na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, kapitał zakładowy Spółki w całości objęty jest przez Gminę. Żądana przezeń informacja ma charakter informacji publicznej. Jak argumentował - przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść odpowiedzi sformułowanej przez Spółkę, z której wynika, że: • posiada profil na portalu społecznościowym Facebook, • posiadany profil służy promocji, przedstawia dokonania Spółki, określa zamierzenia i wskazuje na inicjatywy społeczne, • na prowadzonym profilu występują dyskusje, wymiana poglądów, a także komentarze pewnych zdarzeń. Tym samym jest to oficjalny (urzędowy) profil w mediach społecznościowych. Jednocześnie profil ten służy jako narzędzie pomocne przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z mieszkańcami. Nie sposób uznać więc, że informacja o tym, kto (w imieniu Spółki) jest odpowiedzialny za prowadzenie ww. oficjalnego profilu, nie stanowi informacji publicznej. Przeciwnie, profil zawiera komunikaty urzędowe (nawet jeżeli nie może służyć do prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych), dotyczące spraw publicznych, a jeżeli jest prowadzony w ramach obowiązków pracowniczych przez pracowników, to dodatkowo przeznacza się na ten cel środki publiczne. Nie ulega wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 u.d.i.p., a odpowiedź Spółki jest wymijająca. Odpowiedź ta sugerowałaby, że każda osoba działająca w strukturze Spółki może swobodnie promować Spółkę, przedstawiać jej zamierzenia i dokonania, publikując treści bez jakichkolwiek konsultacji. Skoro wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to Spółka pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi Spółka, wnosząc o oddalenie skargi, podniosła, że Facebook jest serwisem społecznościowym, w ramach którego użytkownicy mogą między innymi dzielić się wiadomościami i zdjęciami. Posiadanie przez Spółkę strony w portalu społecznościowym typu Facebook prezentuje inicjatywy społeczne, lokalne. Na prowadzonym Facebooku prowadzone są dyskusje, wymieniane poglądy, zamieszczane komentarze. Opisany powyżej obszar działalności nie jest w ocenie Spółki sprawą publiczną. Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Przy próbie definicji pojęcia "sprawa publiczna" nie można pominąć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie przedmiotowe pytania (żądania, wnioski) skarżącego nie dotyczą wykonywania przez Spółkę władzy publicznej, wykonywania ustawowych obowiązków, gospodarowania mieniem publicznym - nie stanowią żądania w zakresie udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji nie zaistniał stan bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku zaś, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, wobec czego zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1330; zwanej także poniżej "u.d.i.p."). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował, wystosowaniem do skarżącego dwóch pism, a to z dnia 23 września i 7 października 2019 r., jednakże formułując odpowiedź w sposób niesatysfakcjonujący Skarżącego, gdyż de facto odmawiający udzielenia żądanych informacji z powodu oceny, że nie mają one waloru publicznego. Zaakcentować należy, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował podmiot informacyjnie zainteresowany, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy bowiem wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów Na tym tle należy zatem skonstatować, że generalnie powołana Spółka jest podmiotem zobowiązanym w świetle unormowań u.d.i.p. skoro w 100 % jej kapitał zakładowy stanowi własność gminy. W kontekście zaś definicji pojęcia "informacja publiczna" trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, majątku którym dysponują, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach. Należy przy tym pamiętać, że powyższe wyliczenie ma charakter otwarty, na co wprost wskazuje użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że udostępnieniu mogą podlegać także inne kategorie informacji publicznych, które nie zostały określone w powołanym przepisie. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zapytanie Skarżącego dotyczyło następujących kwestii: Czy wszyscy zatrudnieni pracownicy Spółki posiadają login i hasło konieczne do zalogowania na profilu Facebook Spółki? Czy wszyscy zatrudnieni pracownicy mogą publikować treści na profilu Facebook Spółki oraz udostępniać tam artykuły, posty? Skoro profil Facebook jest ogólnodostępny dla pracowników, bez określonych funkcji prowadzenia profilu, to jakich konkretnie z imienia i nazwiska pracowników Spółki to dotyczy? W ocenie Sądu przyjęte przez podmiot zobowiązany na przedstawione zapytanie stanowisko, że żądana informacja nie może być kwalifikowana jako informacja publiczna – jest prawidłowe. Trzeba bowiem wskazać w pierwszym rzędzie, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ponoszenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw. Przepis ten uwzględnia zasady przyjęte w art. 31 i 47 Konstytucji – poszanowania dla prywatności, wolności i prawo osób fizycznych. Aktem prawnym chroniącym prywatność osoby fizycznej jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W art. 1 ust. 1 stanowi ona, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Dane osobowe to imię, nazwisko, stanowisko służbowe. Z powołanego wyżej art. 5 ust. 2 – zdanie drugie u.d.i.p. wynika, że wyłączone z powołanej ochrony są osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji. Taką osobą jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma znaczenie szersze. Wykładnię pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05. Trybunał stwierdził, "że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędach, w ramach struktur władzy publicznej lub innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". W ocenie Sądu osoba prowadząca profil Spółki na portalu społecznościowym Facebook, tudzież dokonująca tamże wpisów, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Osoba taka nie podejmuje bowiem żadnych decyzji odnośnie do wykonywania zadań publicznych. Nie jest bowiem takim zadaniem umieszczenie na profilu Facebooka informacji o działaniach czy decyzjach władz lokalnych. Wykaz danych na portalu społecznościowym Facebook - nawet dotyczących działalności publicznej władz lokalnych - nie jest wykonywaniem zadań publicznych i nie jest formą podejmowania decyzji w określonych sprawach publicznych. Z powołanych wyżej względów żądana pismem skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako informacja, w odniesieniu do której nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego, które jest właściwą proceduralnie formą działania podmiotu zobowiązanego. Takiemu obowiązkowi podmiot zadośćuczynił, wystosowując do wnioskodawcy pismo z dnia 23 września 2019 r., a następnie pismo z 7 października 2019 r. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga jawi się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na mocy art.151 p.p.s.a.