IV SAB/Wr 221/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 2 lipca 2020 r., która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.100 (słownie: tysiąc sto) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słowie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. V. V. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W treści skargi skarżący wskazał, że wspomniany wniosek został złożony w dniu 2 lipca 2020 r. Do dnia sporządzenia skargi wnioskodawca nie otrzymał decyzji. Nie został również wezwany do uzupełnienia dokumentacji wniosku, ani do złożenia odcisków linii papilarnych. Skarżący nie ma żadnej informacji o swojej sprawie (nie udało mu się ustalić ani numeru sprawy, ani inspektora prowadzącego sprawę). Formułując na tle tych okoliczności zarzut naruszenia przez organ art. 8, art. 12, art. 35 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), 4) zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi skarżący podniósł nadto, że żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przedłużającym się czasem trwania postępowania w sprawie, a nadto, stanowić rekompensatę za naruszenie dóbr osobistych wnioskodawcy, w tym m.in., prawa do zamieszkania oraz prawa do swobodnego poruszania się w granicach RP i poza nią. Wnosząc o oddalenie skargi Wojewoda zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócono uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślono, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Wyjaśniono, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Z urzędu należy wskazać, że wniosek strony dotyczący udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 8 lipca 2020 r. Już po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bo w dniu 15 lutego 2022 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) zwrócił się do właściwych służb mundurowych z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Także pismem z dnia 15 lutego 2022 r. organ wezwał stronę m.in. do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w dniu 15 marca 2022 r.; do złożenia odcisków linii papilarnych; do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, a nadto, do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie dokumentów wyszczególnionych w tym wezwaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 8 lipca 2020 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda podjął dopiero po odnotowaniu wpływu skargi na bezczynność, jaką za pośrednictwem tego organu wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jak to bowiem wynika z akt, wspomniana skarga wpłynęła do organu w dniu 20 stycznia 2022 r., zaś pierwsze czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda podjął w dniu 15 lutego 2022 r. Wtedy to bowiem organ ten zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a nadto, w powołaniu na treść art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu; na podstawie art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1a tej ustawy poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych, a nadto, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ustawy o cudzoziemcach wezwał do przedstawienia ważnego dokumentu podróży (w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania) oraz na podstawie art. 106 ust. 2a, i 2b ustawy o cudzoziemcach wezwał do przedstawienia (w terminie 30 dni pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego): oświadczenia T. G. o utrzymaniu oraz o pokryciu wszelkich kosztów związanych z pobytem wnioskodawcy na terytorium RP oraz oświadczenia o ilości osób na utrzymaniu wraz z podaniem imienia i nazwiska; przetłumaczonego na język polski aktu urodzenia wnioskodawcy; udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania; dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce oraz potwierdzenia posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego obejmującego planowany okres pobytu na terytorium RP. Przedstawione dotąd fakty bezspornie wskazują, że Wojewoda aż przez około dziewiętnaście miesięcy pozostawał w stanie bezczynności, nie podejmując przez ten okres żadnych czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie sprawy (przy tych wyliczeniach organ uwzględnił okres dwóch miesięcy jaki ustawowo przysługuje organowi na załatwienie sprawy). Pierwsze czynności w sprawie organ ten podjął dopiero w dniu 15 lutego 2022 r., do czego niewątpliwie został przymuszony działaniami strony, która wniosła skargę na bezczynność w sprawie. W ocenie Sądu, nawet biorąc pod uwagę znany Sądowi z urzędu fakt dużego obciążenia Wojewody wnioskami składanymi przez cudzoziemców w podobnych sprawach brak jest racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby tak długi okres oczekiwania przez stronę na rozpoznanie jej wniosku. Trzeba zauważyć, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (którą organ wdrożył po kilkunastu miesiącach od daty wpływu wniosku) stanowi standardową a zarazem obligatoryjną procedurę w sprawach tego rodzaju, która dodatkowo nie wymaga obszernej i szczegółowej analizy akt sprawy. Podobnie, dokumenty, o które strona została wezwana w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. stanowią raczej standardowy materiał dowodowy w sprawach podobnych rodzajowo, i nawet uwzględniając konieczność dokładnej analizy kompletności wniosku przy akcentowanych przez organ niedoborach kadrowych i znacznemu obciążeniu ilością napływających wniosków, to brak jest w ocenie Sądu argumentów usprawiedliwiających tak długi okres bierności organu w sprawie. Konsekwencją scharakteryzowanego sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę jest niewątpliwie naruszenie przez ten organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo, mając na względzie, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 XII 2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14 stycznia 2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli bezczynności/przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w punkcie II wyroku sąd wyznaczył Wojewodzie D. 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady prawo-rządności, zawartej w art. 6 kpa, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Woje-woda D. będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawa-nia decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 k.p.a., na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem Sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Należy także pamiętać, że w świetle art. 13 ust. 1 omawianej ustawy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie prze-pisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.100 zł (punkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że żądanie kwoty wyższej jest nieuzasadnione. Orzeczenie Sądu zawarte w punkcie IV wyroku odnosi się także do żądania wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu, przyznana stronie od organu suma pieniężna w sposób dostateczny zrealizuje cel prewencyjno-zapobiegawczy. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wysokość zasądzonych od organu na rzecz strony kosztów postępowania odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.