IV SAB/Wr 267/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi T. U. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 6 maja 2021 r., a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 maja 2021 r. T. U. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. organ wezwał stronę, na podstawie art. 202 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35), do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 25 sierpnia 2021 r. oraz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 236; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 203 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach do przedłożenia w wyznaczonym dniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania: 1. czytelnej kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału paszportu do wglądu); 2. uzupełnionego formularza wniosku o pobyt stały w następujących punktach: - strona 1, prawy górny róg wniosku – data i miejsce złożenia wniosku 2. cz. D pkt I pkt 8 (numer mieszkania) 3. cz. D. pkt II lit. b (seria). Dodatkowo, organ w tym samym piśmie poinformował stronę o tym, że w przypadku postępowań dotyczących polskiego pochodzenia należy do wniosku dołączyć: - dokumenty potwierdzające pokrewieństwo z członkami rodziny posiadającymi w dokumentach wzmiankę polskiej narodowości;; - tłumaczenia wyżej wymienionych dokumentów przez tłumacza przysięgłego; - oryginały dokumentów źródłowych dotyczących polskiego pochodzenia i pokrewieństwa na czas prowadzonego postępowania; - sporządzone drzewo genealogiczne w oparciu o złożone dokumenty (do stopnia pradziadków). Także pismem z dnia 29 lipca 2021 r. organ na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do właściwych służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawczyni na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni stawiła się w dniu 25 sierpnia 2021 r. w Urzędzie, składając odciski linii papilarnych, korektę wniosku, kserokopie stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, a nadto, dodatkową dokumentację wniosku. Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 21 lutego 2022 r.) strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 10 maja 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony w związku z przewlekłością postępowania. Pismem z dnia 31 maja 2022 r. organ poinformował stronę o treści art. 210 ustawy o cudzoziemcach oraz o treści art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (D. U. z 2022 r. poz. 583), który w tym czasie stanowił, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Nadto, na podstawie art. 203 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach organ wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni: 1. oryginałów dokumentów pierwotnych źródłowych wskazujących na polskie pochodzenie oraz wykonanie ich czytelnych kopii (w przypadku dokumentów książeczkowych wraz z ich okładkami) wraz z tłumaczeniami ich na język polski – tj. pierwotny akt urodzenia matki, rodziców matki, akt ślubu matki lub inny dokument potwierdzający zmianę nazwiska przez matkę, pierwotny dokument urodzenia wnioskodawczyni; 2. udokumentowanego pokrewieństwa wnioskodawczyni z członkami rodziny od których wywodzi ona swoje polskie pochodzenie. Do pisma z dnia 8 czerwca 2022 r. strona przedłożyła dodatkową dokumentację w sprawie (mającą potwierdzać jej związek z Polską) wraz z pytaniem o stan sprawy. Jednocześnie, pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, w tym w szczególności dokumentów matki, wskazując, że potwierdzenie apostille na B. może potrwać do listopada/grudnia 2022r. Przy piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. strona dosłała uzupełniającą dokumentację w sprawie. W dniu 27 września 2022 r. do organu wpłynęło pismo strony w którym wnioskodawczyni przedstawiła drzewo genealogiczne. W piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 lutego 2023 r.) strona zwróciła się z pytaniem o aktualny status jej sprawy. Wskazała, że w poprzedniej korespondencji dostarczyła niezbędne dokumenty potwierdzające polskie pochodzenie wnioskodawczyni i związek z polską kulturą. Jednocześnie, w załączeniu do tego pisma strona nadesłała kopie nowego paszportu (informując, że poprzedni paszport stracił ważność) oraz zaświadczenie o niezaleganiu z podatkami. Pismem z dnia 20 lutego 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 22 lutego 2024 r.) strona wniosła ponaglenie na przewlekłość i bezczynność organu w sprawie. W skardze z dnia 21 lutego 2024 r. (data stempla pocztowego) strona zarzuciła Wojewodzie przewlekłość w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Formułując zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. strona wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł; - zasadzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowi przepis art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który na moment składnia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji na ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach, przepis art. 210 otrzymał brzmienie: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. W sprawie trzeba dostrzec, że wiosek strony wpłynął do organu w dniu 6 maja 2021 r. Na dzień wniesienia wniosku, organ zobowiązany był załatwić sprawę w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem, sprawa nie została zakończona w tym terminie. Co więcej, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 29 lipca 2021 r., a zatem po upływie blisko 3 miesięcy od dnia wpływu wniosku. Znowelizowane brzmienie art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach obowiązuje od 29 stycznia 2022 r. Już tylko te okoliczności wskazują na zasadność skargi w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy sąd jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Należy dostrzec, że nowelizacja art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wydłużająca termin na załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a zatem w czasie, kiedy sprawa z wniosku strony finalnie powinna była zostać już zakończona. W sprawie nie można nie dostrzec, że zarzucana organowi przewlekłość nastąpiła nie tylko w pierwszych miesiącach licząc od daty wszczęcia postępowania, ale i miała miejsce także na dalszym etapie postępowania. Organ wprawdzie w toku postępowania podejmował określone czynności procesowe, niemniej jednak opieszale, w dużych odstępach czasu. Na dzień wniesienia skargi (21 lutego 2024 r.) sprawa nadal pozostawała niezakończona. Jak wynika z akt sprawy, po skierowaniu do strony wezwania z dnia 21 lipca 2021 r. (co nastąpiło jeszcze w czasie biegu 3-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy), kolejną czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 31 maja 2022 r. Wojewoda nie odniósł się do dokumentacji jaką strona nadesłała do organu w dniach - 8 czerwca 2022 r., 13 lipca 2022 r. i 27 września 2022 r. Sąd oczywiście dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się wniosek strony o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, niemniej, zwłoka strony w przedłużeniu wymaganej dokumentacji nie wpłynęła znacząco na wydłużenie postępowania. Wezwanie strony do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji wniosku organ zredagował w dniu 31 maja 2022 r., a wnioskodawczyni "etapami" nadsyłała uzupełniające dokumenty przy pismach procesowych z dnia – 8 czerwca 2022 r., 13 lipca 2022 r. i 27 września 2022 r. W piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 lutego 2023 r.) strona zwróciła się z pytaniem o aktualny status jej sprawy. Wskazała, ze w poprzedniej korespondencji dostarczyła niezbędne dokumenty potwierdzające polskie pochodzenie wnioskodawczyni i związek z polską kulturą. Jednocześnie, w załączeniu do tego pisma strona nadesłała kopie nowego paszportu (informując, że poprzedni paszport stracił ważność) oraz zaświadczenie o niezaleganiu z podatkami. Pismo strony pozostało bez odpowiedzi. Organ nie dokonał oceny zebranego w spawie materiału dowodowego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo że na dzień wniesienia skargi od złożenia wniosku minęło około 30 miesięcy. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tryb procedowania przez organ uzasadniał przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W punkcie II wyroku, sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.200 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł. O kosztach postępowania Sąd postanowił (punkt V wyroku) zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.