IV SAB/Wr 274/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gliwicach, J. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił o udostępnienie mu liczby skarg: a) na bezczynność organów w zakresie udostępniania informacji publicznej; b) na decyzję organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie odmowy lub umorzenia postępowania, które wpłynęły do wspomnianego Sądu w okresie pierwszego półrocza 2022 r. Dodatkowo, wnioskodawca wniósł o wskazanie, które z w/w spraw zostały wniesione drogą elektroniczną (poprzez e-PUAP). Adresat wniosku w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że w okresie od 1 stycznia 2022 r. do czerwca 2022 r. w WSA w Gliwicach odnotowano wpływ: a) 243 spraw ze skarg, które zostały zarejestrowane pod symbolem 658/6480 dotyczącym bezczynności organów administracji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej; b) 15 spraw ze skarg, które zostały zarejestrowane pod symbolem 6480 dotyczącym decyzji i postanowień oraz innych aktów lub czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie w piśmie tym WSA w Gliwicach wezwał wnioskodawcę do wykazania – w terminie 7 dni – w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytanie, ile spośród powyższych skarg wniesiono za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (poprzez e-PUAP) i ile skarg dotyczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a ile odnosi się do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie tego udostępnienia. W piśmie tym wyjaśniono, że Sąd nie dysponuje w tej materii żadnymi opracowaniami i musiałby podjąć czynności zmierzające do wytworzenia żądanej przez stronę informacji publicznej. W odpowiedzi, wnioskodawca w piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. podniósł, że treść jego wniosku została błędnie zinterpretowana albowiem oczekuje on łącznej liczby skarg zapisanych pod symbolem 6480 (bezczynność oraz decyzje w sprawie udostępnienia informacji publicznej). Kwestionując zgodność z prawem zawartego w piśmie z dnia 24 sierpnia wezwania do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej wnioskodawca oświadczył, że wezwanie to traktuje jako "niebyłe". Odnotował, że termin udostępnienia wszystkich informacji upływa w dniu 31 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. WSA w Gliwicach poinformował wnioskodawcę, że w Sądzie odnotowano 256 spraw jako łączną liczbę skarg zapisanych pod symbolem 6480 albo 658/6480 co do decyzji oraz bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo wskazał również, że w Sądzie odnotowano 2 skargi na postanowienia o charakterze procesowym w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze z dnia 4 września 2022 r. strona zarzuciła Prezesowi WSA w Gliwicach bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) wniosła o: - zobowiązanie Prezesa WSA w Gliwicach do załatwienia drugiej części wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r., tj. odnośnie do podania liczby spraw ze skarg na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej lub w przedmiocie decyzji o odmowie udostępniania lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a które wpłynęły do WSA w Gliwicach i zostały wniesione przez e-PUAP. - zasądzenie od Prezesa WSA w Gliwicach na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zawarto również wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Gliwicach od rozpoznania sprawy. W treści skargi skarżący zakwestionował zasadność stanowiska organu odnośnie do przyjęcia, że żądanie wniosku dotyczące udostępnienia informacji o ilości skarg zarejestrowanych pod symbolem 6480 (bezczynność oraz decyzje w sprawie udostępnienia informacji publicznej), jakie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (e-PUAP) wpłynęły w pierwszym półroczu 2022 r. do WSA w Gliwicach stanowi informację publiczną przetworzoną. Zdaniem strony, żądanie to należało zakwalifikować jako informację publiczną prostą (tak też informacja ta została oceniona przez zdecydowaną większość sądów administracyjnych do których skarżący zwrócił się z podobnym żądaniem). Niezależnie od tej argumentacji skarżący podniósł, że organ nie zachował właściwego trybu jaki obowiązuje w przypadku zakwalifikowania określonej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. W tym kontekście skarżący nawiązał do treści wezwania jakie organ skierował do strony w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. i podniósł, że wzywając wnioskodawcę w tym piśmie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej której dotyczy druga część wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r. organ poprzestał jedynie na ogólnikowym sformułowaniu o konieczności analizy akt w oparciu o podane przez wnioskodawcę kryteria (nie wskazując na czym ta analiza miałaby polegać), dodatkowo, wezwanie to nie zawierało pouczenia o konsekwencjach braku wykazania przez wnioskodawcę rzeczonej przesłanki. Z uwagi na powyższe, nie można uznać – zdaniem strony – że organ właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że treść tego wezwania stanowi o braku bezczynności organu w sprawie. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że kolejne pismo organu , tj. z dnia 30 sierpnia 2022 r. w ogóle nie odnosiło się do drugiej części żądania wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Prezes WSA wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak podpisu pod skargą, a z ostrożności procesowej, także o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OW 68/23) Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy m.in. postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902: dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzona na tej podstawie ocena podniesionego w skardze zarzutu bezczynności Prezesa WSA w Gliwicach w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony skarżącej z dnia 17 sierpnia 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga odnotowania, że Sąd nie stwierdził przeszkód formalnych do oceny skargi pod kątem merytorycznym. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, wywiedziona przez stronę skarga została w sposób prawidłowy podpisana. Uzupełniająco należy nadto odnotować, że skarżący uiścił wpis od skargi w wymaganej wysokości. Zgodnie z orzecznictwem, wniesienie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie jest uwarunkowane wcześniejszym wniesieniem ponaglenia na niezałatwienie w sprawy w terminie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi na wstępie porządkująco należy wskazać, że wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sprecyzowanym pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r., skarżący wystąpił do WSA w Gliwicach o podanie łącznej liczby skarg zapisanych pod symbolem 6480 (bezczynność oraz decyzje w sprawie udostępnienia informacji publicznej), które wpłynęły do wspomnianego Sądu w okresie pierwszego półrocza 2022 r. Nadto również, o wskazanie, które z w/w spraw zostały wniesione drogą elektroniczną (poprzez e-PUAP). W treści skargi skarżący podnosi, że organ udostępnił mu jedynie część z żądanej informacji publicznej. Zarzucana organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 17 sierpnia 2022 r. odnosi się do tej części żądania wniosku, w którym skarżący wnosił o podanie, które ze skarg zarejestrowanych pod symbolem 6480 (bezczynność oraz decyzje w sprawie udostępnienia informacji publicznej), jakie wpłynęły do WSA w Gliwicach w okresie pierwszego półrocza 2022 r. zostały wniesione drogą elektroniczną. Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że Prezes WSA w Gliwicach jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Między stronami nie ma również sporu odnośnie do tego, że całość żądania wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r., odnosi się do informacji publicznej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na dzień wniesienia skargi Prezes Sądu w Gliwicach pozostawał w bezczynności w udostępnieniu stronie informacji odnośnie do skarg zapisanych pod symbolem 6480 (bezczynność oraz decyzje w sprawie udostępnienia informacji publicznej), które wpłynęły do wspomnianego Sądu w okresie pierwszego półrocza 2022 r. i zostały wniesione drogą elektroniczną (poprzez e-PUAP). Wynikająca z akt sprawy chronologia czynności jakie zostały w sprawie podjęte przez organ uprawnia do stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi Prezes WSA w Gliwicach nie pozostawał bezczynny w realizacji tej części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do której odnoszą się zarzuty skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 28/23). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie, przy czym organ zobligowany jest do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem 14 dni, o powodach opóźnienia. Jednocześnie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne należy jednak uznać, że muszą to być podwody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Takim powodem jest również niewątpliwie konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w przypadku uprzedniej oceny przez organ, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna ma charakter przetworzony. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost zatem uzależniają udostępnienie informacji publicznej od wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przypadku, gdy adresat wniosku oceni żądaną informację publiczną jako informację publiczną przetworzoną. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej datowany na dzień 17 sierpnia 2022 r. wpłynął do WSA w Gliwicach w dniu 17 sierpnia 2022 r. Wynikający z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej objętej treścią żądania tego wniosku mijał w dniu 31 sierpnia 2022 r. Pismami z dnia 24 i 30 sierpnia 2022 r., a zatem przed upływem terminu ustawowego, organ udostępnił stronie informację publiczną w zakresie (łącznej) liczby skarg zapisanych pod symbolem 6480 (albo 658/6480) co do decyzji oraz bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Co się zaś tyczy wyartykułowanego w treści tegoż wniosku żądania udzielenia informacji publicznej w zakresie tego, ile spośród w/w skarg zostało wniesionych droga elektroniczną poprzez e-PUAP organ pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r., co miało zatem miejsce również przed upływem terminu ustawowego, poinformował stronę, że ta część żądanej informacji publicznej ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym wezwał wnioskodawcę do wykazania – w terminie 7 dni – szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej (przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 228/21, że skierowanie przez organ w ciągu 14 dni wezwania do wnioskodawcy celem wykazania przez niego – w zakreślonym terminie - przesłanki istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii "powiadomienia o przyczynach opóźnienia", czyli w zakresie przedmiotowym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wyznaczony w tym wezwaniu termin mijał w dniu 31 sierpnia 2022 r. Skarżący nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a zatem właściwym trybem dalszego procedowania przez organ było wezwanie skarżącego do podpisania wniosku, do czego – jak wynika z akt – organ zobowiązał skarżącego pismem z dnia 15 września 2022 r. Zaś w dniu 13 października 2022 r. (co miało miejsce już po skardze) wydał decyzję, w której odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania ilości skarg, jakie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (e-PUAP) wpłynęły w pierwszym półroczu 2022 r. do WSA w Gliwicach na decyzje organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz na bezczynność tych organów w tym przedmiocie. W wyrokowanej sprawie wymaga wyraźnego zaakcentowania, że Sąd oceniał zasadność skargi na dzień jej wniesienia, tj. na dzień 4 września 2022 r. Sąd uznał, że jakkolwiek 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej istotnie upływał w dniu 31 sierpnia 2022 r., to jednak w sprawie nie można było pominąć tego, że sporną cześć informacji publicznej organ zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną. Przy takiej kwalifikacji (o której zasadności Sąd w tym miejscu nie przesądza) zasadnym było wezwanie strony do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Wezwanie to organ skierował do strony przed upływem 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku, wyznaczając jednocześnie 7-dniowy termin na wykazanie tej przesłanki. Zgodnie z orzecznictwem, przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może nastąpić nie tylko wówczas, gdy organ zamierza żądaną informację udostępnić, lecz również gdy rozważa odmowę jej udostępnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 698/22). Brak wykazania przez stronę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednocześnie spowodował, że zmienił się charakter sprawy. Mianowicie, sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej (które co do zasady jest niesformalizowanym trybem wnioskowym) przekształciła się w postępowanie w ramach którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego albowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. następuje w formie decyzji, Konsekwencją powyższego była konieczność wezwania strony do podpisania wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 317/23). Skarżący wniósł skargę 4 września 2022 r., co miało miejsce 4 dni po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nastąpiło jeszcze przed wezwaniem go do podpisania wniosku. W świetle przedstawionych okoliczności, zarzuty skargi jawią się jako nieuzasadnione. Odnosząc się do argumentacji pomieszczonej w skardze należy wskazać, że poza przedmiotem sprawy pozostaje kwestia zasadności zakwalifikowania przez organ spornej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Zasadność stanowiska organu w tym względzie skarżący mógł kwestionować wnosząc odwołanie od decyzji Prezesa WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. (nr 3/2022) o odmowie udostepnienia informacji publicznej w zakresie wskazania ilości skarg jakie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (e-PUAP) wpłynęły w pierwszym półroczu 2022 r. na decyzje organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz na bezczynność tych organów w tym przedmiocie. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut skarżącego, że w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r. organ nie pouczył stronę o skutkach zaniechania wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (rygorze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej). Tego rodzaju zarzut skarżący mógł ewentualnie podnosić w odwołaniu od decyzji Prezesa WSA w Gliwicach (o której zasadności Sąd w tym miejscu w żaden sposób nie przesądza). W sprawie, organ nie miał obowiązku ponownego wzywania strony do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przy okazji kierowania do strony pisma z dnia 30 sierpnia 2022 r. Wezwanie z dnia 24 sierpnia 2022 r. miało w tym względzie walor wiążący, niezależnie od subiektywnego przekonania strony na temat jego zasadności. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie w całości oddalił.