IV SAB/Wr 228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy L. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Skarżący D. S. w dniu [...] kwietnia 2021 r. wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy L. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając temu organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku z dnia [...] marca 2021 r. było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że w wymienionym wniosku, który wpłynął do organu w dniu [...] marca 2021 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1.Wysokości przyznanych nagród dla pracowników Urzędu Gminy L. P. w 2019, 2020 i 2021 roku według wydziałów Urzędu Gminy. 2.Wykazu nagród udzielonych w 2019, 2020 i 2021 roku dla: - Sekretarza Gminy - Kierownika Wydziału Inwestycji - Zastępcy Kierownika Wydziału Inwestycji - Kierownika Wydziału ROG - Zastępcy Kierownika ROG - Skarbnika Gminy A. C. - Kierownika Wydziału Finansowego Przy tym wniósł o wskazanie wysokości nagrody oraz podanie za co została przyznana, a także domagał się przekazania kopii pism, w których organ przyznał nagrody w latach 2019 - 2020. 3. Wysokości przyznanych dodatków specjalnych dla pracowników w 2019, 2020 i 2021 roku wraz z przekazaniem kopii dokumentów, w których organ przyznał dodatek specjalny. Jak dalej skarżący podał, w dniu [...] marca 2021 r. uzyskał odpowiedź od adresata wniosku, że informacja publiczna, o udostępnienie której się zwrócił, jest informacją przetworzoną i aby udzielić informacji wymienionej w pkt 1,2,3 wniosku należy sporządzić zestawienia za okresu 2 lat i 3 miesięcy dotyczące ponad [...] pracowników urzędu gminy (pkt 1 i 3 pisma), oraz [...] pracowników (pkt 2 pisma), co wymaga zapoznania się z aktami osobowymi wszystkich pracowników urzędu gminy z w/w okresu czasu, sporządzenia stosowanych 3 zestawień z podziałem na wydziały i kserokopii pism przyznających nagrody - (pkt 2 niniejszego pisma) oraz kserokopii wszystkich dokumentów, w których zostały przyznane dodatki specjalne dla pracowników (pkt 3 niniejszego pisma), co wymaga zaangażowania czasowego co najmniej 2 pracowników. Wskazano, że w związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pouczono, że w razie niewykazania istotności interesu publicznego zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. powołując się na wyrok WSA w Krakowie wskazał, że dane o nagrodach i dodatkach dla pracowników urzędu gminy nie potrzebują wykazania interesu publicznego i stanowią informację prostą. Rzeczona informacja nie jest potrzebna jedynie dla niego, albowiem jest radnym tej gminy, który ma obowiązek informować mieszkańców o tym na co wydawane są pieniądze z budżetu gminnego, tymczasem organ nie jest skory do informowania radnych o takich sprawach. Na interpelacje i zapytania odpowiada ogólnie albo nie udziela odpowiedzi. Z tego względu skarżący oraz inni radni muszą korzystać z wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W tych przypadkach organ jednak utrudnia pozyskanie informacji. Za każdym razem organ przedłuża termin udzielenia informacji o 2 miesiące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. w związku z uznaniem, iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., skarżący został wezwany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Ponadto skarżący został pouczony, iż w razie niewykazania, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Wójt poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania oceny interesu publicznego, ewentualnego przetworzenia informacji i podjęcia w związku z tym działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpoznany w terminie do dnia [...] maja 2021 r. W ocenie organu skarżący nie wykazał istotności wnioskowanych informacji dla interesu publicznego oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie i zakresie wskazanym przez skarżącego, a także pouczył skarżącego o prawie do odwołania od tejże decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zdaniem organu żądana informacja dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się już w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Co więcej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej, nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Przy czym od udostępnienia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest zabiegiem technicznym, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony. Aby udzielić informacji zawartej w pkt 1,2,3 wniosku, należałoby sporządzić zestawienie z okresu 2 lat i 3 miesięcy, dla w sumie [...] pracowników - w tym z roku 2019 dla [...] pracowników, z roku 2020 dla [...] pracowników oraz z roku 2021 dla [...] pracowników (pkt 1 i 3 wniosku), dodatkowo, [...] pracowników (pkt 2 wniosku), co wymaga zapoznania się z aktami osobowymi wszystkich pracowników z w/w okresu czasu, sporządzenia stosownych [...] zestawień z podziałem na Wydziały Urzędu Gminy, z podziałem na [...] wskazanych pracowników i kserokopii pism przyznających nagrody dla [...] pracowników z okresu 3 lat oraz kserokopii dokumentów, w których zostały przyznane dodatki specjalne, co wymaga zaangażowania czasowego, co najmniej [...] pracowników i sięgnięcia do akt osobowych obecnych pracowników oraz do akt osobowych pracowników znajdujących się w archiwum, odnośnie osób, które pracowały w latach 2019-2020, a obecnie nie są już pracownikami. Podmiot zobowiązany nie dysponował zatem w/w zestawieniami za wskazany przez skarżącego okres, lecz musiałby stworzyć tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez skarżącego. Przygotowanie wnioskowanych przez skarżącego zestawień, wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej - akt osobowych pracowników oraz akt osobowych pracowników zgromadzonych w archiwum, celem wykonania wyciągów z dokumentów, sporządzeniem ich analizy, nadaniem im formy opracowania, sporządzenia kserokopii dokumentów, stosowanie do oczekiwanej odpowiedzi. Szeroki zakres zapytania wymaga więc analizy dokumentacji zgromadzonej we wszystkich aktach osobowych pracowników za podane lata, w tym archiwalnych, co oznacza, iż mają one charakter rozproszony. Dokonanie tych czynności wiązałoby się z poniesieniem kosztów czasowych i osobowych, a istotą działania urzędu gminy, nie jest udzielanie informacji publicznej. W ocenie organu postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, albowiem organ wezwał skarżącego w dniu [...] marca 2021 r., tj. po upływie 14 dni od złożenia wniosku do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej w terminie 14 dni. Skoro tej przesłanki skarżący nie wykazał, to w dniu [...] kwietnia 2021 r. (po upływie 14 dni od daty doręczenia pisma skarżącego, ale przed upływem przedłużonego do dnia [...] maja 2021 r. terminu), została wydana decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem termin ustawowy został zachowany, co przesądza o braku bezczynności po stronie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, sad skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Lexis - Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Lexis -Nexis, Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; zwana poniżej w skrócie jako "u.d.i.p."). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. Skarżony organ bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., natomiast pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 wskazanej ustawy. Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c. Kwestia ta nie stanowi zagadnienia spornego w niniejszej sprawie. W kontekście przedmiotu zaskarżenia trzeba zauważyć, że u.d.i.p. przewiduje dwie formy działania organu wobec wniosku strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanej informacji publicznej, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy jej udostępnienia, jest to decyzja administracyjna w ujęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić, gdy w grę wchodzi uregulowanie art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym, generalnie ujmując, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, w przepisach o przymusowej restrukturyzacji oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej wynika również z unormowania art. 3 u.d.i.p., dotycząc sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie określonej informacji, po uznaniu, że jest podmiotem zobowiązanym, winien dokonać oceny tego wniosku. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność ustalenia, czy jest w posiadaniu żądanych informacji, a następnie dokonania ich kwalifikacji i w zależności od jej wyniku podjęcia stosownych czynności. Adresat wniosku zobligowany jest między innymi do oceny treści żądania zawartego we wniosku pod kątem zaliczenia go do kategorii informacji prostej lub informacji przetworzonej co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż według brzmienia tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W aspekcie terminu udostępnienia informacji publicznej obowiązują reguły wprowadzone unormowaniami przepisu art. 13 komentowanej ustawy. Według ustępu 1 tego artykułu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Po myśli ustępu 2 artykułu 13: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." W prezentowanym świetle, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma się do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie prawem nakazanych czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (J. Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji" w: "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010/5-6, s. 109). W realiach rozpatrywanej sprawy organ miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanej informacji, względnie na zawiadomienie w tym terminie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego niż 2 miesiące – innego terminu na udostępnienie informacji. W ocenie Sądu, skierowanie przez organ w ciągu 14 dni wezwania do wnioskodawcy celem wykazania przez niego w zakreślonym terminie przesłanki istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii "powiadomienia o przyczynach opóźnienia" czyli w zakresie przedmiotowym przepisu art. 13 ustęp 2 u.d.i.p. Inaczej ujmując – stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiada tym elementom hipotezy normy prawnej z art. 13 ust. 2, które dotyczą czynności, w wyniku których organ "powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia". Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego sprawy, wniosek został przez skarżącego złożony w dniu [...] marca 2021 r., natomiast niezwłocznie pismem z dnia [...] marca 2021 r., organ wystosował do skarżącego pisemne wezwanie do wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, albowiem w ocenie organu żądana informacja ma walor informacji przetworzonej, gdyż należałoby sporządzić zestawienia z okresu ponad 2 lat dotyczących ogółem [...] pracowników i w tym celu zapoznania się z aktami osobowymi, co wymaga zaangażowania czasowego. W związku z taką kwalifikacją wniosku skarżącego i w pierwszym rzędzie koniecznością ustalenia czy spełniona jest wymieniona przesłanka do udostępnienia informacji przetworzonej oraz czy nie zaistnieją powody do wydania decyzji odmownej – organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku wskazując dzień [...] maja 2021 r. Na opisane wezwanie organu skarżący odpowiedział pismem z[...]kwietnia 2021 r., generalnie uznając, że nie ma potrzeby wykazywania interesu publicznego skoro dane o nagrodach i dodatkach dla pracowników urzędu gminy nie mogą być uznane w jego przekonaniu za informację przetworzoną. Skargę do sądu na bezczynność organu wywiódł zaś w dniu [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu). Przedstawiony tok czynności organu prowadzi zatem do wniosku, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności. W terminie bowiem 14-dniowym od dnia otrzymania wniosku podjął stosowne działania natury procesowej celem załatwienia sprawy poprzez skierowanie wezwania do skarżącego wnioskodawcy i oczekując na wypowiedź strony skarżącej w zakreślonym terminie – wyznaczył termin na załatwienie sprawy. Godzi się podkreślić, że termin ten mieścił się w granicach wyznaczonych ustawą, a mianowicie wynosił 2 miesiące licząc od dnia otrzymania wniosku. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] marca 2021 r., organ zatem w zgodzie z prawem miał prawo wyznaczyć nowy termin do [...] maja 2021 r. według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarga tymczasem została wniesiona przed upływem tego terminu, to znaczy [...] kwietnia 2021 r., i była wobec tego przedwczesna. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 853/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/2019). Skoro postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest sformalizowane zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w k.p.a., gdyż nie stanowi podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 k.p.a., to na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wszakże gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wdraża typowe postępowanie jurysdykcyjne - zobowiązany jest stosować przepisy k.p.a. Powyższa zasada wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. znajdując zastosowanie w przypadku gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 komentowanej ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. Jeśli organ podjął czynności wyjaśniające, to znaczy czynność procesową w postaci wystosowania wezwania do skarżącego celem wykazania istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, gdyż w jego ocenie żądana informacja miała charakter przetworzony, to tym samym organ nie był jeszcze zobligowany do wydania decyzji odmownej, albowiem postępowanie było w toku. Skarżący zarzucił, że organ pozostaje w bezczynności w związku z unikaniem udzielenia informacji publicznej poprzez żądanie wykazania interesu publicznego, podczas gdy informacje o udostępnienie których wnosi, stanowią informację prostą a skarżący jest radnym i ma obowiązek informować mieszkańców o tym, na co są wydawane pieniądze z budżetu gminy. Taka argumentacja skargi nie może mieć jednak rozstrzygającego waloru na gruncie skargi w przedmiocie bezczynności organu, albowiem samo już uznanie, że sprawa dotyczy informacji publicznej warunkuje sposób jej załatwienia przed organem administracji publicznej i jeśli organ dojdzie do przekonania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania udostępnienia określonej informacji publicznej, to ustawa wprost stanowi, że w takim przypadku właściwą formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji administracyjnej odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Celem skargi na bezczynność organu jest natomiast doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, czyli ogólnie formułując - doprowadzenie do załatwienia podania strony. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia określonej prawem czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie kontroluje natomiast sprawy pod względem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (decyzję). Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11). Z tych racji Sąd nie mógł na etapie rozpoznawania niniejszej skargi na bezczynność przesądzać o tym, czy informacja publiczna objęta żądaniem strony skarżącej ma charakter prosty, tudzież przetworzony ani związanej z tym kwestii wykazywania przez skarżącego, że zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. W tym stanie rzeczy, działając na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości.