IV SAB/Wr 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A. we W. na bezczynność Fundacji B. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Fundację B. z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji A. z siedzibą we W. z dnia 5 stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność, o której była mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; IV. zasądza od Fundacji B. z siedzibą we W. na rzecz skarżącej Fundacji A. z siedzibą we W. kwotę 217 (słownie: dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja A z siedzibą we W. (zwana dalej stroną, skarżącą lub wnioskodawczynią) złożyła drogą elektroniczną w dniu 5 stycznia 2018 r. wniosek do Fundacji "B" z siedzibą we W. (zwanej dalej podmiotem zobowiązanym, organem, stroną przeciwną) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji w 2017 r. zadania publicznego w postaci prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nr [...] we W. przy ul. [...], poprzez podanie wysokości wynagrodzenia wypłaconego wskazanym we wniosku osobom w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2017 r. lub przesłanie skanów (w formacie pdf) rachunków i faktur VAT wystawionych w tym zakresie. Ponadto strona zwróciła się o podanie wymiaru godzin w jakim wymienione we wniosku osoby realizowały zadanie publiczne w styczniu, lutym i marcu 2017 r. ewentualnie o przesłanie skanów (w formacie pdf) kart ewidencji ich czasu pracy. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ – pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. – zawiadomił skarżącą, że zawnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. strona wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony drogą elektroniczną w dniu 5 stycznia 2018 r. Uzasadniając powyższy wniosek skarżąca wskazała, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił jej żądanych informacji, ani nie została wydana decyzja odmowna. Podmiot zobowiązany ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Według skarżącej, informacje dotyczące świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej zleconej przez jednostkę samorządu powiatowego mają charakter publiczny. Dotyczy to w szczególności umów zawartych przez podmiot zobowiązany w celu realizacji wskazanego zadania publicznego. Na podmiocie zobowiązanym spoczywa ustawowy obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji, który wprost wynika z art. 4a pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 200 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 450). Negacja publicznego charakteru żądanej informacji stanowi rażące naruszenie prawa do informacji i jest kolejnym z rzędu i świadomym uniemożliwieniem skarżącej dostępu do informacji publicznej, co uzasadniać powinno zastosowanie sankcji finansowej. Skarżąca podkreśliła, że zasada transparentności wydatkowania środków publicznych dotyczy w takim samym stopniu wydatków ponoszonych na realizację zadania nieodpłatnej pomocy prawnej pomiędzy powiatem a adwokatami/radcami prawnymi wskazanymi przez dziekanów tych samorządów zawodowych, jak i wydatków ponoszonych w tym celu przez organizacje pozarządowe, którym powiat powierzył realizację zadania publicznego. Informacje dotyczące wykonawców wskazanego zadania publicznego, których koszt wynagrodzenia jest ponoszony ze środków publicznych, jest informacją publiczną, tak samo jak i jest nią wymiar godzin w jakim te osoby powyższe zadanie publiczne realizowały. Mając na uwadze powołane okoliczności strona skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do załatwienia wniosku, a także o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zauważył on, że działanie skarżącej nie stanowi realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 1 ust.1 i 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), lecz jest przejawem jego nadużycia. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W jego ocenie, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Działania skarżącej świadczą zaś o wykorzystywaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla jej indywidualnych celów tj. próby wyeliminowania konkurencji z możliwości udziału w konkursach na prowadzenie nieodpłatnego poradnictwa prawnego na terenie Gminy W. Dowodem na powyższe twierdzenie jest pismo Z-cy Dyrektora Biura ds. Partycypacji Społecznej UM we W., z którego wynika, że skarżąca bezpodstawnie zarzuca stronie przeciwnej naruszenie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej a w związku z tym również nienależytą realizację powierzonego jej zadania publicznego. W ocenie organu, powołane pismo, jak również ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz skarg na bezczynność w żaden sposób nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Świadczą za to o chęci wyeliminowania konkurencyjnej organizacji i uzyskania zysku z realizacji projektu, jak również z grzywien, o zasądzenie których wnosiła skarżąca w toczących się postępowaniach przed WSA we Wrocławiu. Natomiast o chęci uzyskania przez pełnomocnika strony wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność świadczyć może ich seryjność i podobieństwo, jak i nie objęcie jedną skargą żądanych informacji a ich cząstkowe, podzielone w czasie dochodzenie. Zatem opisane postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony Sądu, a skarga winna ulec oddaleniu. Odpowiadając zaś na zarzuty skargi organ stwierdził, że nie dopuścił się on bezczynności, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych dokumentów, albowiem nie mają charakteru informacji publicznej. W jego ocenie jedynie umowa zawarta z Gminą W. stanowi informację publiczną, o której udostępnienie mógłby się ubiegać skarżący podmiot. Żądane przez skarżącego umowy nie stanowią dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z przyjętą definicją, jest nim bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Strona przeciwna, jak i członkowie jej zarządu nie są zaś funkcjonariuszami publicznymi, dokumenty których doręczenia żądała skarżąca nie są dokumentami urzędowymi, zatem nie istniał obowiązek ich udostępnienia. Organ stwierdził ponadto, że żądane informacje mają charakter jedynie dokumentów wewnętrznych, tworzonych na potrzeby organizacji pracy, a ich udostępnienie zmierzałoby do niczym nieuzasadnionej ingerencji oraz kontroli w odniesieniu do jej kompetencji jako pracodawcy. Zaznaczył przy tym, że poprzez zawarcie umów zleceń zleceniobiorcy pełnili wyłącznie funkcję usługowe i nie stali się "osobami pełniącymi funkcję publiczne", ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Ponadto, lista osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną w poszczególnych punktach jest w dyspozycji Urzędu Miejskiego W. w Biurze do Spraw Partycypacji Społecznej. Każda z zatrudnionych przez podmiot zobowiązany osób jest uprawniona do świadczenia porad prawnych zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Harmonogramy świadczenia porad prawnych są zaś dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta W. Zgodnie natomiast z umową z dnia 31 grudnia 2016 r. zawartą z Gminą W., strona przeciwna była zobowiązana tylko do udzielania porad w określonych godzinach w określonych punktach i miała zapewnić obsadę osób uprawnionych do udzielania porad zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej. Uznając w przedmiotowym wypadku, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, podmiot zobowiązany stwierdził, że zasadnie nie wydał decyzji odmownej, lecz zawiadomiła skarżącą, że jej wniosek nie może zostać uwzględniony ponieważ żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Wniosek skarżącej został zatem rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym – w ocenie podmiotu zobowiązanego – zarzucana mu bezczynność nie miała miejsca, a skarga winna ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega wskazana bezczynność, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa zgodnie przyjmuje się, że bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Rolą skargi na bezczynność jest więc zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie złożonego w tym przedmiocie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym, czternastodniowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia prowadzonego postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie zawiadamia wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i osób prawnych, czy też jednostek organizacyjnych, które takiej osobowości prawnej nie posiadają. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10). Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne"; w judykaturze i doktrynie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, którym realizację tych zadań zlecono. Takie zlecenie nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie wykonywanych zadań działa tak jak organ administracji publicznej. W ocenie Sądu, świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2030 ze zm., dalej u.n.p.p.e.p.), zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W przepisie art. 11 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Działalność ta w myśl art. 19 ust. 1 u.n.p.p.e.p., jest finansowana z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem odpłatnej jak i nieodpłatnej działalności statutowej Fundacji "B", jako organizacji pożytku publicznego, jest świadczenie fachowej pomocy prawnej. Z treści zaś art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie należy wnioskować, że organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) cytowanej ustawy zaliczyć należy działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że Fundacja "B" jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Zważywszy również na treść przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, zwłaszcza tych odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć należy co do zasady, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem strony skarżącej z dnia 5 stycznia 2018 r. posiadają przymiot informacji publicznej. Jak zasadnie wskazała to skarżąca wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Reasumując należało stwierdzić, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną a organ podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Niesporną okolicznością jest, że zainteresowany nie otrzymał informacji wskazanej we wniosku z dnia 5 stycznia 2018 r. jak również, że nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Tym samym podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności w rozpoznawaniu wniosku zainteresowanej Fundacji. W okolicznościach sprawy, skoro skarżąca jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanej informacji, zarzut organu nadużycia przez nią prawa jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał Fundację "B" do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany. Należy jednak podkreślić, że nie pozostawał on bierny, albowiem niezwłocznie po otrzymaniu wniosku poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z tych samych przyczyn brak jest również podstaw do przyznania od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 100 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd w niniejszej sprawie miarkował koszty zastępstwa prawnego zasądzając je tylko w części stawki (wynoszącej 480 zł). Według Sądu takie stanowisko uzasadnia nakład pracy pełnomocnika, który w zbliżonym do siebie czasie wniósł kilka zbliżonych w treści wniosków (co najmniej cztery). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Dodać w tym miejscu też należy, iż wnioski dowodowe składane przez organ w odpowiedzi na skargę, nie miały dla sprawy wobec dokonanych wyżej ustaleń istotnego znaczenia; były składane na okoliczność wykazania, że działanie skarżącej nie stanowiło realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.