IV SAB/Wr 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Oławie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 listopada 2023 r. I. stwierdza bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Oławie w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2023 r. orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Oławie do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; III. zasądza od Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Oławie na rzecz M. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. D. jest bezczynność Prezesa Z. sp. z o.o. w O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 listopada 2023 r. Jak wynikało z akt sprawy powołanym pismem M. D. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczących zatrudnienia w zarządzanej przez organ firmie, z wyszczególnieniem na stanowiska kierownicze, administracyjno-biurowe i robotnicze. Prosił też o podanie wysokości średniej płacy na wszystkich trzech ww. stanowiskach. Zastrzegał aby zestawienie dotyczące zatrudnienia i płac obejmowało lata 2018 – 2022. W treści wniosku wskazał na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. organ wskazał, że tak sformułowany wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ w istocie nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Strona. W dniu 12 stycznia 2024 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu. Zarzucała naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegających udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. Zarzucała także naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnioskował o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 listopada 2023 r. złożył poprzez platformę ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując sposób i formę udostępnienia informacji. W dniu 4 grudnia 2023 r. uzyskał odpowiedź organu, w której wyrażono stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegającą udostępnieniu. Do dnia złożenia skargi Strona nie uzyskała żądanych informacji. Skarżący zaznaczał, że przedmiotem jego skargi jest informacja podlegająca udostępnieniu. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę uprawnienia obywatela w zakresie dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do działalności organów w zakresie w jakim realizują zadania publiczne i gospodarują mieniem publicznym. Informacje, których domaga się Skarżący dotyczą tych właśnie zagadnień, a brak reakcji organu powoduje jego bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając wniosek wskazał, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż Skarżący w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. nie wskazuje jakich informacji publicznych żąda. Wniosek Strony był nieprecyzyjny, a zatem zgodnie z powołanym w piśmie organu orzecznictwem powoduje konieczność uznania, że nie stanowi on żądania udostępnienia informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują bowiem możliwości żądania uzupełnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpoznał wniosku Strony w sposób zgodny z przepisami prawa, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy oceny, czy żądanie Skarżącego zostało sprecyzowane w sposób umożliwiający udzielenie właściwej odpowiedzi. W piśmie organu z dnia 4 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Strony, wskazano bowiem na niejasne sformułowanie zapytania, co powoduje, że nie może być ono zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ w istocie nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Strona. Stanowisko to potwierdził w odpowiedzi na skargę przywołując na poparcie swych racji tezę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 201/19. W opinii Sądu rozpoznającego sprawę stanowisko organu nie jest prawidłowe. Wniosek Skarżącego był na tyle jasny i czytelny, że istniała możliwość odniesienia się do formułowanych w nim zagadnień. Skarżący prosił o udostępnienie mu informacji dotyczących zatrudnienia w zarządzanej przez organ firmie, z wyszczególnieniem na stanowiska kierownicze, administracyjno-biurowe i robotnicze. Prosił też o podanie wysokości średniej płacy na wszystkich trzech ww. stanowiskach. Zastrzegał aby zestawienie dotyczące zatrudnienia i płac obejmowało lata 2018 – 2022. Nie sposób uznać, że wniosek nie był precyzyjny, czy czytelny. Intencją Skarżącego wynikającą wprost z treści ww. pisma było uzyskanie informacji o stanie zatrudnienia w spółce zarządzanej przez organ, wg podanego w piśmie podziału na pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, administracyjno-biurowe i robotnicze. Chodzi zatem o liczbę pracowników zatrudnionych w każdej z poszczególnych grup. Kolejne zaś pytanie odnosi się wysokości średniej płacy dla każdej z tych grup –" średniej płacy na wszystkich trzech ww. stanowiskach", a zatem wyliczenie średniego wynagrodzenia dla każdej z grup. Organ nie wyjaśnia w jakim zakresie wniosek Skarżącego jest dla niego niejasny, co budzi wątpliwości. Sposób sformułowania zapytania nie nastręcza trudności, zatem wniosek winien być rozpoznany zgodnie z jego literalnym brzmieniem, które możliwe jest do odczytania. Podana zatem przez organ przyczyna uznania wniosku za niemożliwy do zrealizowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawidłowa. W kontekście tej uwagi należy rozważyć, czy organ był zobowiązany do podjęcia działań, a zatem czy w sprawie można mówić o jego bezczynności. Nie ulega wątpliwości i nie jest między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Z. Sp. z o.o. w O. jest własnością Gminy Miejskiej w Oławie. Jest więc podmiotem zobowiązanym do działań podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolejną okolicznością wymagającą analizy to charakter żądanych informacji. Skarżący pytał o zatrudnienie w spółce, z wyszczególnieniem na stanowiska kierownicze, administracyjno-biurowe i robotnicze oraz podanie wysokości średniej płacy na wszystkich trzech ww. stanowiskach we wskazanych okresach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powołany zapis wykładany w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazuje przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Niewątpliwe informacja odnosząca się do stanu zatrudnienia oraz jego struktury (w tym przypadku wg podanego przez Stronę podziału) stanowi informację publiczną, co wprost wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji. Zatem sporne dane zostały wprost wskazane w treści ustawy. Podobnie jak informacja o średnim wynagrodzeniu uzyskiwanym na wskazanych stanowiskach. Przekonuje o tym przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. stwierdzający, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Niewątpliwie informacja o wysokości średniego wynagrodzenia uzyskiwanego w każdej z trzech grup zawodowych mieści się w zakresie przedmiotowym ww. zapisu. Błędnie zakładając, że wniosek Strony nie może być procedowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ popadł w zwłokę w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 20 listopada 2023 r., co obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o bezczynności organu, zgodnie z zapisem art. 149 § 1a p.p.s.a., obliguje Sąd do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów, fakt, że Sąd nie podziela argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania określonego aktu, interpretacji albo do dokonania określonej czynności. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).