IV SAB/Wr 286/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność B. sp. z o.o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 marca 2023 r. I. umarza postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza bezczynność B. sp. z o.o. w K., która to nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od B. Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. (dalej jako strona lub skarżący) pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. wywiódł skargę na bezczynność B. sp. z o.o. w K. (dalej jako spółka, organ lub podmiot zobowiązany) w przedmiocie informacji publicznej, o której udostępnienie wystąpił wnioskiem z dnia 17 marca 2023 r. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem tym strona wystąpiła do spółki o udzielenie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.) danych w przedmiocie organizacji kontroli biletów w transporcie zbiorowym, w tym ilości osób upoważnionych do kontroli biletów, czy są one zatrudnione bezpośrednio w spółce czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny. W przypadku podmiotu zewnętrznego wezwano o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto umowę na usługi kontroli biletów oraz ogólnej informacji na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi. Jednocześnie w tym samym wniosku skarżący wystąpił o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. W skardze strona wniosła o : 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej w terminie 14 dni; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4) stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażący i przyznanie z tego tytułu sumy pieniężnej skarżącemu, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podała, że w dniu 17 marca 2019 r. wystąpiła do strony przeciwnej o informację w zakresie kontroli biletów w autobusach komunikacji zbiorowej. Wobec braku reakcji na wniosek, pismem z 23 maja 2023 r. ponagliła do udostępnienia wnioskowanej informacji. Obydwa pisma pozostają jednak bez jakiejkolwiek reakcji. W ocenie strony spółka jest zobowiązana w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża kręgu podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie - zobowiązana jest każda jednostka (nawet przedsiębiorca będący osobą fizyczną) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Strona podniosła, iż mając na względzie ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej, jak również znikomą pracochłonność odpowiedzi na wniosek oraz całkowite zignorowanie korespondencji przez skarżącego, bezczynność należy uznać za rażącą i tym samym Sąd administracyjny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Skarżący w tym kontekście wskazał, iż wskutek rażącej bezczynności organu administracji koszty poniesione przez wnioskodawcę chcącego uzyskać informację o sprawach publicznych przekraczają znacznie koszt skierowania wniosku do zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany podał, że odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2023 r., że do kontroli biletów upoważnione są dwie osoby, które stanowią zarząd spółki oraz, że spółka nie posiada identyfikatorów, została wysłana w dniu 29 marca 2023 r. listem zwykłym, który najwidoczniej do niego nie dotarł. Podniesiono także, iż w dniu 26 czerwca 2023 r. wysłany został duplikat odpowiedzi kurierem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Wniosek został bowiem zaadresowany do przedsiębiorcy wykonującego zadania użyteczności publicznej z zakresu realizowania publicznego transportu zbiorowego - świadczącego usługi transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego. Tym samym adresat wniosku bezsprzecznie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., zaś informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach takiego przewoźnika stanowią informację publiczną. Wobec powyższego stwierdzenia przystąpić należy do oceny, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej u.d.i.p. publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący pismem z dnia 17 marca 2023 r. zwrócił się do spółki z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej organizacji kontroli biletów w transporcie zbiorowym poprzez podanie ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, a o ile jest to podmiot zewnętrzny to ze wskazaniem nazwy i adresu tego podmiotu, okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, z podaniem ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Skarżący poprosił również o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę potwierdził, że otrzymał rzeczony wniosek. Tym samym winien był udzielić odpowiedzi w zasadniczym, 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z wymienionym przepisem - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstaje stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego (skarżącego) skargi na mocy art. 149 § 1 u.p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie podmiot zobowiązany twierdził, iż udzielił odpowiedzi na wniosek informacyjny skarżącego, jednakże jak sam przyznał wysłał ją listem zwykłym, który "najwidoczniej do niego nie dotarł". Dopiero po otrzymaniu odpisu skargi spółka wysłała duplikat odpowiedzi z dnia 29 marca 2023 r., w której udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji podając, że "do kontroli biletów upoważnione są dwie osoby, które stanowią zarząd spółki. Nie posiadamy identyfikatorów." Skarżący po otrzymaniu odpowiedzi na skargę do czasu wyrokowania nie zakwestionował okoliczności związanych z doręczeniem mu duplikatu pisma spółki z dnia 29 marca 2023 r. W opisanej sytuacji trzeba zatem przyznać, że podmiot zobowiązany usunął stan bezczynności. Likwidacja jednakże stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przesądzający w tym aspekcie jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł na mocy art. 161 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że spółka nie zlekceważyła wniosku skarżącego, lecz ustosunkowała się względem niego w swoim mylnym przekonaniu w ustawowym czternastodniowym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawała ona w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że spółka niewątpliwie dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 marca 2023 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie uznał zasadności żądania skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak trafnie ujmuje się w orzecznictwie, suma pieniężna o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym powinien on być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających przyznanie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadnienia w tej materii – opartego na konkretnych i zindywidualizowanych okolicznościach tej sprawy – skarga nie zawiera. Lakoniczna argumentacja dotyczy jedynie stwierdzenia, że koszty poniesione przez wnioskodawcę chcącego uzyskać informację w sprawach publicznych przekraczają znacznie koszt skierowania wniosku do zobowiązanego. Taka ogólna dywagacja w żadnej mierze nie może być uznana za wystarczającą do przyjęcia, że zgłoszone roszczenie jest uzasadnione. Omawiana instytucja przyznawania sumy pieniężnej nie ma bowiem na celu rekompensowania wydatków poniesionych w związku ze zwykłymi, standardowymi czynnościami wnoszenia korespondencji, lecz stanowić ma formę zadośćuczynienia po doznaniu uszczerbku, krzywdy, straty - w związku z istotą sprawy, której dotyczy zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 u.p.p.s.a., skarga podlegała w tej części oddaleniu, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.