IV SAB/Wr 294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. G.o – redaktora naczelnego dziennika "... na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdzić, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądzić od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. we Wrocławiu na rzecz skarżącego P. G. – redaktora naczelnego dziennika "....kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 września 2015r. (data nadania u operatora wyznaczonego) P.G., redaktor naczelny dziennika "..." (dalej skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. (dalej ZO PZŁ, organ) we W. w sprawie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 29 maja 2015 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2014 r.,poz. 782.) dalej: u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz.24 ze zm.) dalej p.p. Powołując się na przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skarżący wniósł o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r. skarżący, wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 p.p., o udzielenie informacji poprzez przysłanie kserokopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych do chwili obecnej w roku 2015 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. W wyniku rozpatrzenia wskazanego wniosku organ wydał w dniu 19 czerwca 2015 r. decyzję odmowną, która na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...]Zarządu Głównego Polskiego Związku Ł. - została uchylona w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . Podkreślono, że od tego czasu do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, pozostając tym samym w bezczynności. Jednocześnie skarżący wskazał, że wprawdzie pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada środków technicznych i osobowych, aby udzielić informacji w sposób i formie zgodnie z wnioskiem, jednakże takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. i mija się z rzeczywistością, bowiem organ dysponuje odpowiednimi urządzeniami, a ewentualny brak środków osobowych nie jest przesłanką ustawowa do nie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Dalej podkreślono, powołując się na przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz art.3 a p.p., że dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. I tak w sytuacji, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p., a tak jest w niniejszej sprawie.. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p., Polski Związek Ł. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek, jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p;., a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, na które redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podkreślił, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2015r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada możliwości technicznych i osobowych, aby udzielić informacji w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. Nadto w piśmie tym organ poinformował wnioskodawcę, że ma On prawo w terminie 14 dni od niniejszego zawiadomienia do zapoznania się z żądanymi dokumentami w siedzibie ZOPZŁ po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Dalej organ stwierdził, że wobec braku jakiegokolwiek odzewu ze strony wnioskodawcy na powyższe pismo, decyzją z dnia [...] organ umorzył postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, poprzez przeslanie wnioskowanych kopii protokołów i uchwał z posiedzeń ZO PZŁ we W.. Zdaniem organu, wykonał On wszelkie czynności przewidziane w u.d.i.p. i ostatecznie rozpatrzył wniosek zanim wpłynęła skarga na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Jednakże bezczynność organu ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie ustalić, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Istotne jest przy tym, że ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W niniejszej sprawie ową materialnoprawną podstawę podnoszonej w skardze bezczynności, wedle której Sąd ocenia podejmowane przez organ działania jest powoływana już ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) dalej u.d.i.p. Jak bowiem zasadnie wskazuje skarżący, przepis art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz.24 ze zm.) dalej p.p., stanowi że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Należy w tym miejscu wskazać, że zarzucana przez skarżącego, bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. we W, polega zdaniem strony na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 29 maja 2015 r. o udzielenie informacji poprzez przysłanie kserokopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych do chwili obecnej w roku 2015 r. , w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Przechodząc do zasadniczych kwestii w tej sprawie, podkreślić należy, że przepisy u.d.i.p. stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 musza być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne i po trzecie zgodnie z art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W tym kontekście należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż wniosek z dnia 29 maja 2015 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 1 pkt 5 u.d,.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lubi samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013r., poz. 1226 ze zm.), stwierdzić należy, że ustawodawca przekazał temuż podmiotowi do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m. in. z art. 34 w/w ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 2745/13), że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i d ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku którym dysponują. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej" pozwala na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić, że żądane we wniosku z dnia 29 maja 2015 r. informacje, stanowią informację publiczną, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust.2). Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesadza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Skarżący bowiem domagał się udostępnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego oraz podjętych przez ten organ uchwał, a więc udostępnienia dokumentów stanowiących informację o działalności tego organu. Jak to już wyżej Sąd zauważył, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach. W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że żądanie objęte wskazanym wyżej wnioskiem skierowane do ZO PZŁ, dotyczyło informacji o charakterze publicznym i zostało skierowane do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W tej sytuacji przedmiotowy wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ustawy Prawo prasowe. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z uwagi na wydanie przez ZO PZŁ, po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu (skarga została wniesiona w dniu[...] ., Nr [...] o umorzeniu postepowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2015 r. Postępowanie bowiem wszczęte ww. wnioskiem skarżącego zakończyło się wydaniem przez organ, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona do sądu, opisanej wyżej decyzji z dnia [...], a która została wysłana skarżącemu tego samego dnia, co wynika ze znajdującego się aktach administracyjnych potwierdzenia nadania przesyłki poleconej. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro bowiem organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 29 maja 2015 r., przed dniem orzekania przez Sąd zakończył owo postępowanie, wydając decyzję o umorzeniu postepowania, brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Wskazać jednocześnie należy, że w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie bada prawidłowości podjętej w sprawie decyzji, czy czynności materialnotechnicznej kończącej stan bezczynności organu. Prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podlega bowiem ocenie we właściwym trybie administracyjnym, a następnie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że wydana w sprawie przez ZO PZŁ w/w decyzja z dnia [...]., Nr [...] zawiera pouczenie o przysługującym skarżącemu prawie wniesienia od niej odwołania do Zarządu Głównego Polskiego Związku Ł. oraz sposobie i terminie wniesienia tego odwołania. Wprawdzie załatwienie sprawy przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego, to nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W jego brzmieniu, obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., a ustalonym przepisem art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w § 1a, mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. W odniesieniu do tej kwestii, Sąd uznał, że istniejąca w sprawie w dacie wniesienia skargi bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., może być uznany stan, o którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ I instancji - ZO PZŁ. po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzją z dnia 22 lipca 2015r., jego wcześniejszej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 12 sierpnia 2015 r. w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. z informacją, że nie może udzielić informacji w sposób i w formie wskazanym w jego wniosku, z uwagi na brak środków osobowych i technicznych, ze wskazaniem sposobu i formy udostępnienia wnioskowanych informacji. W tej sytuacji, Sąd uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, stąd przyjąć należało, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie - jak to już wyżej Sąd zauważył, pozostaje ocena (prawidłowość) rozstrzygnięcia sprawy w/w decyzją z dnia [...] W tej sytuacji, skoro niewątpliwie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie – stało się bezprzedmiotowe to na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Stwierdzenie zawarte w pkt II sentencji postanowienia znajduje oparcie w regulacji art. 149 §1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III, dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego) podjęte zostało na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.