IV SAB/Wr 295/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania skarżącej karty pobytu w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej A. V. sumę pieniężną w kwocie 300 zł (trzysta złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej A. V. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi A. V. (dalej: strona, skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania karty pobytu. Z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, że strona w dniu 18 lipca 2022 r. uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 11 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o wydanie karty pobytu oraz uiściła opłatę za wydanie karty pobytu. Pismem z dnia 7 października 2022 r. oraz z dnia 5 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z niewydaniem przez organ karty pobytu. Strona w dniu 12 czerwca 2023 r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość organu w sprawie wydania karty pobytu. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę; przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 12.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Należy wskazać przede wszystkim, że Sąd przyjął, iż dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należało zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011 Nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Z art. 240 pkt 1 u.o.c. wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.o.c.). Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi. Dodatkowo zauważyć należy, że w art. 245 ust. 6 u.o.c. wskazano, że odmowa wydania karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem, skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że wydanie karty pobytu jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem stronie przysługuje w tej sprawie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że ustawa o cudzoziemcach nie precyzuje terminu, w jakim powinna zostać wydana karta pobytu. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie – na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 u.o.c. dokumenty, o których mowa w art. 226 u.o.c. (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanką wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że Wojewoda działał przewlekle, bowiem opłata za wydanie karty pobytu została uiszczona 11 sierpnia 2022 r., a karta pobytu zarówno do dnia wniesienia skargi (12 czerwca 2023r.), jak i dnia orzekania przez Sąd nie została wydana. Niewątpliwie zatem przekroczony został termin wydania karty pobytu wynikający z art. 35 § 1 k.p.a. Organ nie zawiadamiał również skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki (art. 36 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczyniła się do niego strona. Powyższe stanowi, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie wydania skarżącej karty pobytu, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała przewlekłość, która nosiła cechy kwalifikowanego naruszenia prawa - biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie karty pobytu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 300,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu przyznana kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę dla Strony za przewlekłość postępowania w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt V sentencji wyroku). Wobec braku informacji o wydaniu karty pobytu Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do jej wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).