IV SAB/Wr 3/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Rady Miejskiej W. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli wykonania uchwał Rady Miejskiej W. postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie 100 złotych. P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Rady Miejskiej W. w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem z dnia 1 sierpnia 2005 r. Skarżący wniósł o nakazanie Radzie Miejskiej W. przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta W. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej w celu ustalenia - czy likwidator ZGK S. M., J. Ż. - pełnomocnik Zarządu Miasta W., zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w związku z pkt. [...] Etapu I "Planu likwidacji Zarządu Gospodarki Komunalnej" przez siebie sporządzonego na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 cyt. uchwały i zatwierdzonego przez członka Zarządu Miasta W. oraz zgodnie z treścią umowy o współpracę określającą zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy z dnia [...]r. (w szczególności jej § [...] pkt. [...] ust. [...]) zawartej pomiędzy Gminą W. a Zakładem Gospodarki Nieruchomościami A sp. z o.o. i w związku z przepisem § [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. – sporządziła w toku likwidacji ZGK. S. M. na rzecz ZGN A sp. z o.o., cesję umowy nr [...] z dnia [...] r. o remont dachu na budynku przy ul. [...] we W. zawartej pomiędzy Gminą W. a wykonawcą remontu dachu firmą B, obowiązującą strony do dnia [...] r. Ponadto skarżący wniósł o nakazanie Radzie Miejskiej W. udostępnienia protokołu i dokumentów po przeprowadzeniu ww. kontroli w tym cesji umowy nr [...]. P. S. podnosi, iż likwidacja ZGK S. M., w oparciu o uchwałę Rady Miasta, była jednym z elementów wykonywania zadań publicznych przez Prezydenta Miasta W., która naruszyła interes prawny skarżącego jako właściciela lokalu i współwłaściciela budynku poprzez pozbawienie go możliwości dalszego domagania się od ZGK S. M. realizacji jego zobowiązań wobec skarżącego a wynikających z umowy nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z § [...] ust. [...] Uchwały nr [...] Rady Miejskiej, zobowiązania te przejęła gmina W. Wszelkie zobowiązania zostały przekazane przez likwidatora zarządcy wyłonionemu przez Gminę w drodze przetargu na zamówienia publiczne. Skarżący twierdzi, iż ma interes prawny w żądaniu przeprowadzenia kontroli przez Radę Miejską w celu ustalenia, czy likwidator sporządziła w toku likwidacji ZGK S. M. cesję umowy na rzecz Spółki ZGN A sp. z o.o., a tym samym ustalenia czy Prezydent Miasta wykonał, zgodnie z przyjętymi założeniami reformy zarządzania, postanowienia § [...] ust. [...]i [...] w zw. § [...] Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. W wyniku tego rozstrzygnięcia zarządzanie na obszarze przynależnym do ZGK S. M., w tym zarządzanie budynkiem przy ul. [...] określone w umowie jako "wykonywanie zarządu wspólnotą mieszkaniową w imieniu Zleceniodawcy", przypadło Spółce ZGN A sp. z oo. W okresie gwarancji i rękojmi nie miał kto, zdaniem skarżącego, wyegzekwować od wykonawcy remontu dachu w budynku przy ul. [...] i doprowadzenia go do należytego stanu technicznego w zgodzie z prawem budowlanym. Spółka ZGN B twierdzi, że Likwidator nie przekazał jej żadnych obowiązków gminy związanych z realizacją umowy [...]. Z kolei Likwidator nie pamięta czy sporządziła cesje umowy. Prezydent Miasta informuje, że dokument cesji ww. umowy nie znajduje się w Urzędzie Miejskim i w Zarządzie zasobu Komunalnego. Brak cesji umowy uniemożliwia skuteczne domaganie się przez skarżącego od Spółki ZGN A sp. z oo. usunięcia usterek i wad pokrycia dachowego. Wobec braku informacji o sporządzeniu cesji umowy, skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek do Rady Miejskiej W. w sprawie przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. Rada wniosek skarżącego zignorowała. Natomiast Wojewoda D. uznał skargę za zasadną i zobowiązał Radę do jej rozpatrzenia. Rada jednak ponownie wniosku skarżącego nie rozpatrzyła. Wobec powyższego skarżący skierował do Rady wezwanie w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, czyli do przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta W. uchwały. Rada Miejska wezwania nie uwzględniła. W odpowiedzi skarżący otrzymał wyciągi z dwóch sprawozdań Zarządu Miasta W. z realizacji uchwał podjętych w roku sprawozdawczym [...] i [...]. Rada Miejska W., uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania P. S. do wykonania przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem. Rada nie uwzględniła wezwania skarżącego do wykonania przez Radę Miejską W. czynności nakazanych prawem, polegających na przeprowadzeniu kontroli wykonania uchwał nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. oraz nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Likwidacja ZGK S. M. w oparciu o uchwałę Rady była jednym z elementów wykonywania zadań publicznych przez Prezydenta Miasta, która naruszyła interes prawny skarżącego jako właściciela lokalu i współwłaściciela budynku poprzez pozbawienie go możliwości dalszego domagania się od ZGK S. M. realizacji jego zobowiązań wynikających z umowy nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z § [...] ust. [...] Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. zobowiązania te przejęło Miasto. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o odrzucenie skargi w sprawie bezczynności Rady Miejskiej W. w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem z dnia [...] r. Zdaniem organu skarżący zarzucił Radzie Miejskiej W. bezczynność tj. nie przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta W. kontroli wykonania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M., oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Skarga złożona przez P. S. z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Rady Miejskiej W. w zakresie nie przeprowadzenia kontroli wykonywania uchwał: nr [...] oraz nr [....], poprzedzona była wezwaniem do wykonania wnioskowanej czynności nakazanej prawem. Skarżący jako podstawę do wykonania wnioskowanej kontroli wskazał art. 101a oraz art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie wskazał, iż czynność kontroli wykonywania wymienionych uchwał wynika z przepisów prawa i jest przez nie nakazana, tj. art. 18 ww. ustawy określa jedynie ustrojowe zasady funkcjonowania komisji rewizyjnej nie rodzi zaś żadnego obowiązku dokonywania oznaczonych prawem czynności, takie - również w odniesieniu do komisji rewizyjnej - są określone w innych przepisach tej cytowanej lub innej ustawy. Tak, więc wezwanie P. S. nie mogło być zaspokojone w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie mogło być rozpatrzone jako wniosek (w trybie art. 241 i nast. art. K.p.a.) o przeprowadzenie czynności kontrolnych przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej we wskazanym zakresie. Do takiego wniosku Rada Miejska winna się była ustosunkować, co też uczyniła uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie rozpatrzenia wezwania P. S. do wykonania przez Radę Miejską W. czynności nakazanych prawem, postanawiając nie uwzględnić tego wezwania. Niezależnie od merytorycznej analizy skargi organ zauważa, iż ustawodawca nie wskazał, jaki czas musi upłynąć od wezwania właściwego organu aby wniesienie skargi było skuteczne. Wydaje się, iż w tym zakresie można skorzystać z terminu określonego dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynoszącego 30 dni, zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga została wniesiona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy, zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy stanowczo podnieść, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2004 r., s. 28; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji: Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ma znaczenie przy stosowaniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy, ponieważ skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sformułowania: "w przypadkach określonych w 1-4". Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art. 149 p.p.s.a). Inaczej mówiąc, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi. Istota skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy żądania nakazania Radzie Miejskiej W. przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta W. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. W ocenie Sądu żądanie skarżącego nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Stanowi ono w istocie skargę określoną w przepisach działu VIII k.p.a. Stosownie do przepisu art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwy organ albo przez jego pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem skargi są zatem powstałe naganne sytuacje, które wymagają oceny, a co za tym idzie uruchomienia "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, , Komentarz, , Warszawa 1998 r., str. 920). Zadania i kompetencje organu stanowiącego gminy regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W art. 18a ust. 1 ustawy ustawodawca określił zakres funkcji kontrolnej rady gminy, która sprowadza się do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Funkcję tę sprawuje przede wszystkim komisja rewizyjna. Kontrola organu wykonawczego gminy przez radę nie następuje w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, lecz stanowi funkcję ustrojową organu stanowiącego, wynikającą z przepisów określających ustrój jednostki samorządu terytorialnego. Norma wynikająca z dyspozycji przepisu art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wyznacza zakres kompetencji rady, nie kieruje w stosunku do rady nakazu kontroli organu wykonawczego, lecz jedynie "zezwala" jej na dokonanie tej określonej czynności konwencjonalnej. Wobec powyższego brak działania organu stanowiącego gminy w zakresie kontroli wykonania własnych uchwał nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tylko ma związek z realizacją funkcji ustrojowej tego ciała wynikającej z normy kompetencyjnej, a wobec tego w tych sprawach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niedopuszczalna, także w przypadku bezczynności organu w tych sprawach, i z tego względu podlegała odrzuceniu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie był i nie jest właściwy do nakazania Radzie Miejskiej W., aby ta realizowała swoje ustawowe funkcje i skorzystała z ustawowej kompetencji do przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta W. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, tzn. nie może nakazać organowi stanowiącemu gminy, by skorzystał on ze swojej kompetencji w ramach funkcji ustrojowej i skontrolował wykonanie uchwał przez organ wykonawczy. Nie mieści się to bowiem we właściwości sądu administracyjnego. W świetle tego należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie nie przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta W. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. S. M. oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym. Gmina W., w odpowiedzi na skargę, wniosła o odrzucenie skargi z powodu upływu terminu do jej wniesienia. Ustawodawca nie wskazał jednakże, jaki czas musi upłynąć od wezwania właściwego organu aby wniesienie skargi było skuteczne. W doktrynie podnosi się, że celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań określonych w przepisach prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r., s. 89). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skargę na bezczynność można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ. Oznacza to, że w tym zakresie nie trzeba skorzystać z terminu określonego w przepisie art. 58 § 2 p.p.s.a. dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynoszącego 30 dni. Skarga podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.