IV SAB/Wr 324/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Dyrektora [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I.stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II.umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III.zasądza od Dyrektora [...] we W. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2014 r. T. M. (zwany dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) zwrócił się do Dyrektora [...] (zwanego dalej organem, podmiotem zobowiązanym lub Dyrektorem [...]) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wypłaconego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi dodatkowymi składnikami dla Dyrektora [...], jego zastępców oraz głównego księgowego za okres styczeń – grudzień 2013 r. oraz za styczeń 2014 r. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. organ udostępnił wnioskodawcy dane o wysokości średniomiesięcznego wynagrodzenia brutto osób zajmujących stanowisko Dyrektora [...] we wskazanym okresie. W pozostałym zaś zakresie – powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – poinformował skarżącego, że wynagrodzenia zastępców dyrektora oraz głównego księgowego nie są informacją publiczną i podlegają ochronie, gdyż osoby zajmujące wskazane stanowiska nie mają obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Wskazane pismo skarżący odebrał osobiście w dniu 21 marca 2014 r. W dniu 28 października 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 lutego 2014 r. w zakresie podania wysokości wynagrodzenia zastępców dyrektora oraz głównego księgowego za 2013 r. oraz za styczeń 2014 r. W ocenie strony, żądane informacje spełniały przesłanki do uznania ich za dane publiczne, nie tylko ze względu na regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2099), z której wprost wynika (art. 15 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 pkt 3 i 4), że wynagrodzenia dyrektorów, zastępców dyrektorów i głównych księgowych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych i tajemnicy handlowej. Skoro zaś jawne są informacje dotyczące zarobków wskazanych osób, to tym bardziej – zdaniem skarżącego – jawne powinny być dane dotyczące wynagrodzeń dyrektorów, ich zastępców oraz głównych księgowych jednostek budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, którą jest również [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie w całości , podnosząc ,że jego działania doprowadziły do rozpoznania wniosku skarżącego w całości, albowiem udzielił on odpowiedzi na żądanie strony w zakresie obejmującym informacje na temat wynagrodzenia osób zajmujących stanowisko Dyrektora [...] za 2013 r. i za styczeń 2014 r. Natomiast w odniesieniu do danych dotyczących wynagrodzenia zastępców dyrektora i głównego księgowego organ powiadomił skarżącego, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na ich prywatny charakter związany z możliwością przypisania wynagrodzenia do konkretnej osoby, z których każda nie wyraziła zgody na publiczne ujawnienie swoich zarobków. Dalej stwierdził, że wobec utrwalonego w orzecznictwie poglądu o jawności wydatkowanych środków publicznych na niespersonalizowane stanowiska pracy, postanowił on udostępnić stronie skarżącej oczekiwane przez nią informacje poprzez podanie wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia zastępców dyrektora oraz – mieszczącego się w tej randze – głównego księgowego, które w okresie od stycznia 2013 r. do stycznia 2014 r. wyniosło 8770,42 złotych brutto. Organ nadmienił, że w skład wypłaconego wynagrodzenia obok wynagrodzenia zasadniczego weszły także: dodatek służbowy, dodatek funkcyjny, dodatkowe wynagrodzenie roczne, nagroda jubileuszowa i nagroda uznaniowa. Końcowo organ wyjaśnił , że [...] jest jednostką budżetową Gminy W. powołaną do realizacji zadań związanych przede wszystkim z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Jak trafnie zauważył Dyrektor [...] w odpowiedzi na skargę, informacja o sposobie dysponowania majątkiem publicznym (w niniejszej sprawie majątkiem komunalnym Gminy W.) ma walor informacji publicznej . Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania tych środków będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, informacją publiczną jest nie tyle to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale na jakim poziomie kształtują się środki publiczne wydatkowane na utrzymanie danego stanowiska, czy też grupy stanowisk. Natomiast kwestia zakresu ochrony takiej informacji oraz jej ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi – z racji podjętego rozstrzygnięcia – nie była j przedmiotem rozważań Sądu, w szczególności że spór nie dotyczył charakteru samej informacji, lecz możliwości jej udostępnienia. W badanej sprawie należy zatem uznać, że żądane przez skarżącego informacje o wysokości wynagrodzeń na stanowiskach zastępców dyrektora i głównego księgowego [...] stanowiły informację publiczną. Wątpliwości nie budzi również, że Dyrektor [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika ze Statutu organu , stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...],[...] jest jednostką organizacyjną Gminy W. działającą w formie jednostki budżetowej (§ 1 pkt 1), do zadań której należy m.in. prowadzenie działalności realizującej zadania własne miasta W. w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu w sposób zapewniający optymalne zaspokajanie potrzeb społecznych oraz efektywne wykorzystanie powierzonego mienia (§ 4 pkt 1). Działalnością [...] kieruje Dyrektor (§ 5 pkt 1). A zatem Dyrektor [...] jako podmiot reprezentujący jednostką organizacyjną wykonującą zadanie publiczne i dysponującą mieniem komunalnym jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2015 r. – w zakresie odnoszącym się do wynagrodzeń zastępców dyrektora i głównego księgowego – dotyczył informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, to niewątpliwe podmiot ten winien udzielić skarżącemu stosownej informacji. Z analizy materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że żądane przez stronę informacje zostały jej udostępnione w toku niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego . Dyrektor [...] udzielając bowiem odpowiedzi na skargę, jednocześnie wskazał w niej , że żądanie wnioskodawcy stanowi informację publiczną z uwagi na wydatkowane środki publiczne na stanowiska zastępców dyrektora. Wobec tego podmiot zobowiązany podał, że średnie miesięczne wynagrodzenie zastępców dyrektora, w tym również zrównanego z nimi wynagrodzenia głównego księgowego, w okresie od stycznia 2013 r. do stycznia 2014 r. kształtowało się na poziomie 8770,42 złotych brutto. Dyrektor [...] wyjaśnił jednocześnie jakie elementy składają się na wskazane wynagrodzenie. Jak wynika z akt sprawy , nformacja publiczna zawarta w piśmie procesowym organu został doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 11 grudnia 2015 r. Należy zatem przyjąć, że na skutek doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi na skargę jego żądanie zostało zaspokojone przez podmiot zobowiązany, znalazł się on bowiem ostatecznie w posiadaniu oczekiwanej przez siebie informacji publicznej. Działanie podmiotu zobowiązanego doprowadziło więc do usunięcia stanu bezczynności, co oczywiście miało wpływ na kształt rozstrzygnięcia podjętego przez tutejszy Sąd. Zauważyć bowiem należy, że podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność jest stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez sąd administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny charakteru tej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Poddając zatem analizie naruszenie prawa przez podmiot zobowiązany w udostępnieniu informacji publicznej należało wziąć pod uwagę, że żądanie skarżącego wpłynęło do organu w dniu 28 lutego 2014 r., a odpowiedź sporządzona 12 marca 2014 r., której odbiór skarżący potwierdził w dniu 21 marca 2014 r. Podmiot zobowiązany zatem w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. sporządził odpowiedź, a następnie poinformował skarżącego o swoim stanowisku względem jego żądania, udostępniając dane na temat wynagrodzenia dyrektora oraz odmawiając udzielenia odpowiedzi w zakresie odnoszącym się do zarobków zastępców dyrektora i głównego księgowego. Bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej nie wynikała więc z braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek, lecz wiązała się z błędną interpretacją pojęcia informacji publicznej w odniesieniu do treści części żądania skarżącego. Należy również wziąć pod uwagę fakt, że w efekcie wniesienia skargi podmiot zobowiązany udostępnił żądane informacje w treści odpowiedzi na skargę, którą doręczono uprawnionemu pełnomocnikowi strony. Stąd też mając na uwadze przywołane okoliczności należało uznać, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie I sentencji niniejszego wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność czyniło zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu Dyrektora [...] do rozpoznania żądania skarżącego w tym zakresie. Nie można bowiem nakazywać podmiotowi zobowiązanemu, aby udostępnił informację publiczną w sytuacji, gdy ten już to uczynił. Działanie podmiotu zobowiązanego, wyprzedzające orzeczenie sądu administracyjnego, wyczerpuje zatem jeden z wniosków skargi na bezczynność, co wyłącza możliwość jej uwzględnienia nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie lub czynność materialnotechniczna zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich dokonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1431/12, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie dotyczące zobowiązania Dyrektora [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2015 r. w zakresie odnoszącym się do ujawnienia wynagrodzeń zastępców dyrektora i głównego księgowego okazało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku, a przed wydaniem wyroku wystąpiło zdarzenie, które czyni zbędnym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stanowiącego o obowiązku umorzenia postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe – do umorzenia postępowania w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego , o czym orzeczona w punkcie II sentencji wyroku. W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie natomiast do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (dostępnej w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjąć należy, że działalnie autokontrolne podmiotu zobowiązanego podjęte już po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed jej rozstrzygnięciem, winno wywoływać w zakresie kosztów postępowania, takie same skutki prawne jak czynność podjęta przez organ wprost na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Stąd też, skarżącemu należał się zwrot kosztów postępowania w myśl zasady przywołanej w art. 205 § 1 p.p.s.a., że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Przy czym w skład zwracanych kosztów należało zaliczyć wpis sądowy (100 złotych) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych), a także wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 złotych, którego wysokość wynika z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Z tych względów na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku.