IV SAB/Wr 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D.O. i Z. O. na bezczynność [...] Dystrybucja S.A. Oddział we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. D. i Z. małżonkowie O. pismem z dnia 4 maja 2011 r. wezwali [...] Dystrybucja S.A. Oddział W. do podjęcia negocjacji w przedmiocie: 1) ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości w postaci działki budowlanej o numerze ewidencyjnym 56/2 położonej w miejscowości G., 2) oraz ustanowienia na w/w działce służebności przesyłu, za wynagrodzeniem. W piśmie tym stwierdzono, że wnioskodawcy są właścicielami opisanej wyżej działki, na działce znajdują się urządzenia elektryczne stanowiące część linii służącej do przesyłu energii, stanowiące własność spółki [...]. W związku z powyższym zainteresowani domagają się odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich gruntu, proponują uzgodnienie odszkodowania w drodze negocjacji. Ostatni akapit tego pisma zawiera następujące stwierdzenie "Odpowiedzi od Państwa na niniejsze pismo oczekuję w terminie 30 dni od jego otrzymania, pod rygorem skierowania sprawy na drogę sadową. W przypadku gdy zaprzeczają Państwo opisanemu wyżej stanowi faktycznemu i prawnemu, wnoszę w szczególności o dokładne wskazanie wszelkich decyzji administracyjnych, z których wywodzić mają Państwo prawa do w/w linii oraz udostępnienie kserokopii tych decyzji w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust.1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Dnia 26 maja 2011 r. organ skierował do wnioskodawców pismo z prośbą o potwierdzenie ich prawa własności do nieruchomości. Stwierdzono też, że żądane dokumenty przyspieszą ustosunkowanie się do roszczeń wnioskodawców. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 26 lipca 2011 r. zawiadomił organ, że przesyła całą posiadaną dokumentację dotyczącą działki [...] położonej w miejscowości G.. W dalszym piśmie z dnia 25 sierpnia 2011 r. organ zaproponował wnioskodawcom nieodpłatne ustanowienie służebności przesyłu. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawcy pisma z dnia 10 października 2011 r. między innymi stwierdzili: Jednocześnie wzywam Państwa ponownie do udostępniania na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 litera "a" tired pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy albo przebudowy urządzeń na działce [...] pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 22 ust. 1 i art. 23 powołanej ustawy. W odpowiedzi na powyższe pismo spółka [...] w piśmie z dnia 27 października 2011 r. podała między innymi, że "Nie ujawniamy (nie kserujemy) dokumentów formalno - prawnych dotyczących naszej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej. Dokumentacja z tzw "paszportów" linii i obiektów energetycznych stanowi tajemnice przedsiębiorstwa, ujawnienie ich może także naruszyć treść innych ustaw - jak chociażby ustawy o ochronie danych osobowych". Żądanie zawarte w piśmie z dnia 10 października 2011 r. zostało ponownie powtórzone w piśmie wnioskodawców z dnia 2 lipca 2012 r. W dniu 16 stycznia 2013 r. D. i Z. małżonkowie O. wnieśli skargę do tutejszego Sądu, w której zarzucili Przedsiębiorstwu [...] Dystrybucja Oddział we W., bezczynność polegającą na : 1) nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 4 maja 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym, 2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostepnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie bezczynności w/w spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie. Uzasadniając skargę podkreślili przede wszystkim, że Przedsiębiorstwo [...], zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dystrybucja energii elektronicznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne twierdzili, że wniesienie skargi na bezczynność organu nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślili, że wezwaniem z dnia 4 maja 2011 r. znak L. dz. 478/188/2011/LP/F wystąpili do [...] Dystrybucja S.A. Oddział we W. z wnioskiem m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce o numerze 38 położonej w miejscowości Bronów. Wskazali, że w związku z powyższym wnioskiem wywiązała się korespondencja – opisana na wstępie. Jednakże do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez nich dokumentów. Zatem w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 powoływanej ustawy organ jest bezczynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie jest organem, czy też podmiotem, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. Rozważając zaś czy w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust 1 pkt 5 podał, że nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub zarządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W spółce 99,5 % akcji posiada [...] Polska Energia S.A. z siedzibą we W., a 0,49 % akcji pozostali akcjonariusze. Z kolei w spółce [...] Polska Energia S.A. Skarb Państwa posiada jedynie 30,6 % akcji. Spółka nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, czy też mieniem komunalnym. Posiadany majątek to majątek prywatnej osoby prawnej jaką jest [...] Dystrybucja S.A. W ocenie organu informacje, których udostępnienia domaga się skarżący nie są informacjami publicznymi a organ nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu ustawy o informacji. Sąd rozpoznając powyższą skargę uznał, że podstawową kwestią w sprawie jest ustalenie, czy podmiot do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to test [...] Dystrybucja S.A. Oddział we W. jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia wniosku skarżących. Sąd w tym względzie doszedł do przekonania, iż analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej spółki, wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy nie doszło do delegowania kompetencji spółki na inne Oddziały. Według Sądu powyższe potwierdza § 23 statutu spółki oraz § 5 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, a zarządzanie spółką należy do kompetencji zarządu. Zatem brak jest podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału spółki – co dodatkowo potwierdza treść § 26 ust. 1 regulaminu spółki. Zatem Oddział spółki nie jest uprawniony do działania w imieniu spółki w rozumieniu art. 25 § 1 i § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. oddalił skargę wnioskodawców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli wnioskodawcy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 5 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę[...] Dystrybucja S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od [...] Dystrybucja S.A. w K na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd ten stwierdził, że nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że Oddział spółki [...] nie ma zdolności sądowej. Stwierdził, że postępowanie w sprawach dotyczących informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym inaczej niż w innych postępowaniach przed sądem administracyjnym, określony został krąg podmiotów występujących przed tym sądem. Stroną zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej są bowiem nie tylko organy władzy publicznej, czy też osoby prawne, ale także podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Wskazał, że kwestia obowiązku udostepnienia informacji publicznej przez przedsiębiorstwa energetyczne była już podmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony m.inn. w wyroku NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 102/13 i OSK 642/13 i OSK 851/10, w których stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że należy rozważyć czy Oddział Tauron Dystrybucja S.A. we Wrocławiu jest jednostką organizacyjną, o której mówi wskazana wcześniej norma prawna. Z § 7 regulaminu organizacyjnego omawianej spółki wynika, że przedsiębiorstwo spółki jest organizacją wielooddziałową. Jednostkami organizacyjnymi spółki są: Centrale i Oddziały spółki, przy czym oddziały spółki są zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Oddział spółki jest zatem wydzieloną organizacyjnie, prawnie jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, która może zarówno wytwarzać jak i posiadać informacje będące informacjami publicznymi. Stwierdził też, że skoro realizowanie polityki informacyjnej Oddziału 1,3,1 należy do obowiązków Dyrektora Oddziału, nie jest konieczne ustalenie w tym zakresie pełnomocnictwa. Tak więc Dyrektor Oddziału Spółki [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również do wydania jako organ I instancji decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawą do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 11, poz. 1198 ze zm.). Mając na uwadze rozważania skarżącego w przedmiocie złożenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i, zakresu stosowania do omawianej ustawy art. 16 przepis kodeksu administracyjnego należy zaznaczyć co następuje. Obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność jest jednolite. Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji, co wskazano wyższej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3, § 4 p.p.s.a. - co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu. Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06. Podstawową kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ jest bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji - wyartykułowanej jak twierdzą wnioskodawcy we wniosku z dnia 4 maja 2011 r. Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. OSK 1209/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (I. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa). Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 w rozumieniu tego przepisu jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji przesądził dwie kwestie; po pierwsze, iż [...] Dystrybucja S.A. Oddział we W. ma zdolność sądową w niniejszym postępowaniu, po drugie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Na podstawie art. 153 ocena prawna, wskazania co do tego postępowania wyrażone w orzecznictwie Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy przede wszystkim przywołać treść wniosku z dnia 4 maja 2011 r. Zawarty w piśmie z tej daty wniosek w szczególności nie zawiera kategorycznego jednoznacznego żądania udzielenia informacji. Informacja w zakresie dostarczenia kserokopii decyzji administracyjnych, z których wywodzi swoje prawa [...] miała zostać udostępniona o ile organ zaprzeczałby przedstawionemu w tym piśmie (z dnia 4 maja 2011 r.) stanowi faktycznemu i prawnemu. Zatem w powyższym piśmie organ nie został zobowiązany do udzielenia kserokopii decyzji administracyjnych. Decyzja w tym względzie należała do organu. Po drugie z dalszych pism organu kierowanych do skarżących nie wynika, aby kwestionowali stan faktyczny czy prawny przedstawiony przez zainteresowanych, świadczy o tym opisana w stanie faktycznym korespondencja, w tym pismo organu z dnia 25 sierpnia 2011r., w którym proponuje nieodpłatne ustanowienie przez skarżących służebności gruntowej. W ocenie Sądu skarżący jako strona w tym postępowaniu są podmiotami decydującym o treści żądania. Sąd nie ma podstaw do korygowania lub zmiany żądania poprzez ustalenie i wskazanie ewentualnie innego wniosku (z innej daty), który takie żądania zawiera zwłaszcza w sytuacji gdy strony reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. W tym momencie Sąd zauważa, że pismo skarżących z dnia 10 października 2011r., a także z dnia 27 października zawiera żądania udostępnienia dokumentów, informacji publicznych. Treść żądań nie jest jednak tożsama. W pierwszym z wymienionych pism skarżący wnoszą o doręczenie wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy urządzeń na działce, w drugim mówią tylko o decyzjach dotyczących budowy lub przebudowy urządzeń energetycznych na działce. Nie są to więc w powołanych pismach tożsame wnioski, ponadto co jest istotne nie są one tożsame z alternatywnym żądaniem zawartym we wniosku z dnia 4 maja 2011r. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem skargi była informacja, o którą wniósł skarżący w piśmie z dnia 4 maja 2011r., a nie kolejnych pismach – z dnia 10 i 28 października 2011r. Skoro zatem wnioskodawca w piśmie z dnia 4 maja 2011r. nie zawarł jednoznacznego wniosku o udzielenie informacji, a jedynie przedstawił taką możliwość do uznania brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ był bezczynny w rozpoznaniu wniosku. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 i art. 201 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. orzekł jak w sentencji. J.T. 31.07.14r.