IV SAB/Wr 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z/s we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Skarżący M. N. wniósł skargę na bezczynność, a mianowicie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. (dalej jako: spółka, organ, podmiot zobowiązany) w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając tej spółce niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 6 lipca 2019 r. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na poparcie skargi podniósł, że w dniu 6 lipca 2019 r. wystąpił do podmiotu zobowiązanego o udostępnienie "kompletnego raportu technicznego dot. pól irygacyjnych z 2016 r. (wraz z załącznikami i aneksami), o którym mowa w piśmie do mnie z dnia 5 lipca 2019 r." Podmiot ten pismem z 6 września 2019 r. (N0.052.25.2018) odmówił udostępnienia raportu, ponieważ wnioskowana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej z uwagi na to, że żądany dokument jest dokumentem wewnętrznym spółki. W dniu 9 września 2019 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie wniosku, wszakże podmiot zobowiązany podtrzymał swoje stanowisko pismem z dnia 23 września 2019 r. Jak dalej argumentował skarżący, zgodnie z definicją, raport to "sprawozdanie z jakichś prac lub relacja o stanie czegoś" (Słownik Języka Polskiego PWN). Innymi słowy, podmiot zobowiązany posiada opis stanu faktycznego miejskich pól irygacyjnych. Pola te są własnością gminy, a podmiot zobowiązany jest ich dzierżawcą. W tych okolicznościach za błędne należy uznać zakwalifikowanie raportu jako dokumentu wewnętrznego, ponieważ spełnia on cechy informacji publicznej. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi. Między innymi argumentował, że wskazany raport nie stanowi dokumentu urzędowego, a co za tym idzie, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Prawo do informacji publicznej aczkolwiek ma szeroki zasięg, to nie obejmuje uprawnienia do udzielania i uzyskania każdej informacji, w tym do uzyskania dostępu do każdego dokumentu sporządzonego przez podmiot podlegający ustawowym obowiązkom informacyjnym. Przedmiotowy raport techniczny z 2016 roku jest dokumentem wewnętrznym, sporządzonym wyłącznie na potrzeby spółki przez jej pracowników w ramach posiadanej przez nich wiedzy oraz ich obowiązków służbowych. Dotyczył kwestii organizacyjnych w zakresie terenów pól irygacyjnych. Tego rodzaju dokumenty służą spółce przede wszystkim do wewnętrznej wymiany informacji między poszczególnymi pracownikami i kadrą zarządzającą w ramach struktury wewnętrznej spółki. Powstanie zaś takich dokumentów nie przesądza w żadnej mierze o podejmowanych w przyszłości kierunkach funkcjonowania i działania spółki. Swoje stanowisko organ poparł przywołaniem tez z orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji. Podano, że w terminie czternastu dni, pismem z 19 lipca 2019 r. powiadomiono pisemnie skarżącego, że w związku ze znaczną liczbą wniosków, udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie pismem z 6 września 2019 r. poinformowano, że wnioskowana informacja, jako dokument wewnętrzny, nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismo organu zostało dostarczone na adres poczty elektronicznej skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem. W związku z ponownym wnioskiem skarżącego z 9 września 2019 r. o "ponowne rozpatrzenie wniosku", spółka w dniu 23 września skierowała kolejne pismo do wnioskodawcy, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Tym samym, zdaniem organu, w kontekście przepisu art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostawał on w bezczynności w dacie wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, sad skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, wobec czego zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1330; zwanej także poniżej "u.d.i.p."). Złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Ustawa ta wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Gdy zaś żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny lub też organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), to podmiot winien poinformować o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2 art. 13 u.d.i.p.). Termin określony w art. 13 ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13, adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, System Elektronicznej Informacji Prawnej Lex; komentarz do art. 13). W przeciwnym wypadku podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawsze mógłby zasłaniać się stanowiskiem, iż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie ma obowiązku reagowania na wniosek o ich udostępnienie. Tylko należycie uargumentowane pismo, wyjaśniające przyczyny nieudzielenia informacji, stanowi wyczerpującą odpowiedź na wniosek i jednocześnie uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (wyrok NSA z 22 lutego 219 r., I OSK 473/17). Udzielenie pisemnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w której wskazuje się na to, iż nie stanowi ona informacji publicznej, pozwala wnioskującemu na zapoznanie się z argumentacją wspierającą takie stanowisko i rozważenie skorzystania z dostępnych opcji obrony swoich praw. Jeżeli wnioskodawca pozostaje w przekonaniu, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu komentowanej ustawy, to może on wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność adresata wniosku, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., I OSK 1475/12, LEX nr 1225534). W rozpatrywanym przypadku kwestią sporną jest okoliczność, czy rzeczony raport dotyczący pól irygacyjnych wytworzony w ramach działalności organu - spółki komunalnej wykonującej zadania publiczne (co nie jest kwestionowane) - stanowi informację publiczną. Oceniając walor żądanej informacji wskazać trzeba, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W ocenie Sądu, przedmiotowy raport, jakkolwiek jest sporządzony w ramach działalności organu, wszakże nie został skierowany na zewnątrz do żadnego innego podmiotu, nie został podpisany przez osoby reprezentujące organ, lecz został sporządzony przez pracowników spółki w ramach ich obowiązków służbowych, pozostaje w organie celem użytku wewnętrznego, przez co nie nabrał cech dokumentu urzędowego. Nie odpowiada bowiem definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy, według którego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nadto nie służy bezpośrednio realizacji zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest to raport techniczny, zawierający zatem dane, informacje techniczne, parametry odnoszące się do posiadanego mienia. Nie są to jeszcze dane publiczne dopóki nie zostaną ujęte bądź wykorzystane dla wykonywania zadań publicznych lub włączone w treść dokumentu urzędowego. Tego rodzaju dokumenty mają walor dokumentów roboczych, poznawczych, stanowiąc narzędzie, instrument wykorzystywany ewentualnie dopiero w późniejszym procesie decyzyjnym bądź zadaniowym dotyczącym sprawy publicznej w rozumieniu sfery działalności podmiotów publicznych ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie każda aktywność podmiotu wykonującego zadania publiczne może być kwalifikowana jako informacja publiczna mająca podlegać udostępnieniu. Organy w realizacji swoich funkcji muszą gromadzić i aktualizować zasób wiedzy na temat posiadanych lub zarządzanych środków materialnych , ale nie sposób przyjąć by każdy fakt jaki ustalą w tej materii miał być udostępniany jako informacja w sprawie publicznej. W doktrynie słusznie podkreśla się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). W takim kontekście Sąd podzielił stanowisko organu o wewnętrznym charakterze raportu technicznego i braku podstaw do ich ujawnienia w trybie u.d.i.p. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ sformułował stosowną, prawidłową odpowiedź na piśmie, uzasadniając swoje stanowisko, czyli dokonał wymaganej czynności materialno-technicznej w reakcji na wniosek skarżącego, i uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organ na dzień złożenia skargi nie pozostawał w zwłoce, a zatem i nie był w stanie bezczynności. Z podanych względów skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.