IV SAB/Wr 333/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji B. z siedzibą we W. na bezczynność Fundacji S. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Fundację S. z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 6 września 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej; IV. zasądza od Fundacji ,S. z siedzibą we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja B. we W. wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. przesłanym pocztą elektroniczną zwróciła się do Fundacji S. we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów (w formie pdf) umów zawartych przez Fundację S. we W. z osobami fizycznymi w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w roku 2017. Wskazano, że treść tych umów stanowi informację publiczną skoro są to zobowiązania finansowane ze środków publicznych. Fundacja S. pismem z dnia 18 września 2017 r. wskazała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 25 września 2017 r. Fundacja B. wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność. Wniosła w niej o zobowiązanie Fundacji S. we W. do załatwienia wniosku z dnia 6 września 2017 r., o zasądzenie od strony przeciwnej Fundacji S. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (art. 149 § 2 u.p.s.a.) i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przywołała treść wniosku z dnia 6 września 2017 r,. oraz odpowiedź strony przeciwnej z dnia 18 września 2017r . Podniosła, że pomimo upływu ustawowego terminu nie nastąpiło udzielenie żądanej informacji, ani nie została wydana decyzja odmowna. Stwierdziła, że jest oczywiste, że informacje dotyczące realizacji zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej zleconej przez miasto W. na prawach powiatu mają charakter publiczny. Ponadto na skarżonym podmiocie spoczywa ustawowy obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji wynikający z art. 4a pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, który to przepis rażąco narusza. Ponadto strona przeciwna przyjęła realizację warunków realizacji zadania określonych w pkt 10 ogłoszenia konkursowego nr 1827 Prezydenta Miasta W. z dnia 24 października 2016 r. na realizację zadania publicznego pn. Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. (...) w brzmieniu określonym w pkt 15. Oferenci, których oferty zostaną wybrane w otwartym konkursie ofert oraz będą realizować zadania publiczne zobowiązani są do udostępnienia informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w art. 4a, 4b, 4c ustawy o działalności pożytku. Podała, że negacja charakteru publicznego żądanej informacji stanowi rażące naruszenie prawa do informacji, jest kolejnym z rzędu i świadomym uniemożliwieniem dostępu do informacji publicznej, co uzasadnia także zastosowanie sankcji finansowej, świadczenia pieniężnego przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Fundacja S. wniosła o oddalenie skargi uznając, że jest ona niezasadna. W ocenie strony przeciwnej jedynie umowa zawarta przez Fundację z Gminą W. stanowi informację publiczną, o której udostępnienie mógłby się ubiegać skarżący. Ponadto żądane przez skarżącego umowy nie stanowią dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o informacji publicznej. Zgodnie z przyjętą definicją, jest nim bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Osoby zatrudnione przez Fundację nie są funkcjonariuszami publicznymi i nie pełnią funkcji publicznych, a dokumenty których przesłania żąda strona skarżąca nie są dokumentami urzędowymi, zatem fundacja nie miała obowiązku ich udostępnienia. Ponadto z uwagi na normy prawne zawarte w ustawie o ochronie danych osobowych zakres żądanych przez skarżącego informacji w postaci "skanów umów zawartych z osobami fizycznymi" nie obliguje administratora danych jakimi, jest Fundacja S. do ich udostępnienia, tym bardziej, że osoby te nie wyraziły zgody na takie przetwarzanie. Podkreślono, że lista osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną w poszczególnych punktach jest w dyspozycji Urzędu Miejskiego. Każda z zatrudnionych przez Fundację osób jest uprawniona do świadczenia porad prawnych, zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej, oraz edukacji prawnej. Porad udzielają osoby uprawnione, określone na wyżej wymienionej liście. Harmonogramy świadczenia porad prawnych są dostępne na liście internetowej Urzędu Miasta. Zgodnie z umową z dnia 31 grudnia 2016 r. zawartą pomiędzy Fundacją a Gminą W., Fundacja jest zobowiązana tylko do udzielania porad w określonych godzinach, w określonych punktach i ma zapewnić obsadę osób uprawnionych do udzielenia porad zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej. Fundacja podkreśliła, że wniosek skarżącego wpłynął w dniu 6 września 2017 r., a odpowiedź została mu przekazana pismem doręczonym w dniu 19 września 2017 r. zatem został zachowany ustawowy termin do udzielenia odpowiedzi. Wydanie decyzji w sytuacji, w której przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. W przypadku gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej wystarczy powiadomić o tym wnoszącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) obejmuje również bezczynność organów. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się. iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996. s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02. publ.: LEX nr 78062. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r.. sygn. akt II OSK 1774/10. publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej. Według Sądu, zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm., dalej w skrócie u.n.p.p.e.p.) zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W przepisie art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze u.n.p.p.e.p. Wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Jeżeli natomiast chodzi o kwestie finansowania takiej działalności to w myśl art. 19 ust. 1 u.n.p.p.e.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem odpłatnej jak i nieodpłatnej działalności statutowej Fundacji S., jako organizacji pożytku publicznego, jest świadczenie fachowej pomocy prawnej. Z kolei z regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.p.w.) wnioskować należy, iż organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.p.p.w. zaliczyć należy działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. W związku z powyższym, nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Zważywszy również na treść przepisów cytowanej powyżej ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, w tym zwłaszcza odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć należy co do zasady, iż informacje objęte przedmiotowym wnioskiem strony skarżącej z dnia 6 września 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej. Zauważyć należy, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Takim podmiotem obowiązanym do udostępnienia omawianej informacji jest, zdefiniowany w art. 4 ustawy, zarząd Fundacji wykonującej zadania publiczne w postaci udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Zatem w sytuacji, gdy Fundacja twierdzi, że żądane informacje w jakimś zakresie naruszają prywatność osób fizycznych lub stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może wydać rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Reasumując Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie otrzymała w przedmiocie objętym skargą informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z dnia 6 września 2017 r. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Fundacja pozostaje w stanie bezczynności (pkt I wyroku). Brak jest jednak podstaw do uznania, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź organu na złożony przez stronę skarżącą wniosek nastąpiła w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. – w dniu 18 września 2017 r., a faktyczny brak realizacji wniosku wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, i nie był wynikiem celowego działania, czy opieszałości Fundacji (pkt II wyroku). W związku z powyższym brak jest również podstaw do przyznania od strony przeciwnej na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) – (punkt III wyroku). Zatem ponownie rozpoznając wniosek Fundacja będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak wyżej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.