IV SAB/Wr 337/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.R.i F. R. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 22 września 2014 r. M. R. zwróciła się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. w szczególności działki nr [...]. W piśmie tym treści nawiązała do wniosku z dnia 12 sierpnia 2014 r., złożonego przez F. R., dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., a w szczególności działek nr [...], tj. udostępnienie projektu planu przewidzianego w I etapie prac w harmonogramie rzeczowo finansowym umowy nr [...] z dnia 11 marca 2014 r., na które to Wójt Gminy B. odpowiedział pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak RGG.670.02.14.2014 W piśmie tym Wójt poinformował wnioskodawcę, że przedmiot wniosku na obecnym etapie prac (prac koncepcyjnych - przed opiniowaniem i uzgadnianiem) nie jest informacją publiczna w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2014 poz. 782 ze zm. dalej ustawa), w związku z czym nie podlega udostępnieniu. W uzasadnieniu pisma z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. W odpowiedzi na wniosek z dnia 22 września 2014 r. Wójt Gminy pismem z dnia 25 września 2014 r., znak RGG.670.02.16.2014. poinformował wnioskodawcę, że przedmiot wniosku na etapie prac koncepcyjnych (również przed opiniowaniem i uzgadnianiem projektu) nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy, w związku z czym nie podlega udostępnieniu. Zarówno uzasadnienie, jak i forma odpowiedzi były takie same jak w przypadku odpowiedzi na wniosek F. R.. Zdanie Wójta prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. M. R. i F. R. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej związanej z wnioskiem strony z dnia 9 września 2014 r., a dotyczących informacji w zakresie projektowanych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego we wsi K.. Skarżący podkreślili, że organ pismami z dnia 29 września 2014 r. oraz 14 sierpnia 2014 r. uznał, że udostępnienie żądanej informacji nie może nastąpić, ponieważ nie jest ona informacją publiczną. Zdaniem skarżących jest to informacja publiczna, gdyż dotyczy planowania sposobu użytkowania ich własności – działek [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie wskazując, że żądana przez skarżących informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zdaniem Wójta trudno uznać by rysunki koncepcyjne, nie będące jeszcze na tym etapie prac przedmiotem wystąpień, za to podlegające korektom i licznym modyfikacjom opisywały fakty. Te będą dopiero sformułowane co najmniej na etapie wystąpień o opiniowanie i uzgadnianie projektu planu. Jednakże z uwagi na opinie i uzgodnienia organów określonych w art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. (zwanej dalej Pzp) proces ten nadal będzie zmienny, a projekt przybierze formę docelową dopiero na etapie wyłożenia do publicznego wglądu i wówczas stanie się faktycznym odzwierciedleniem zamierzeń planistycznych gminy. Zatem stosownie do treści art. 17 pkt 9) ustawy Pzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu opinii i dokonanych uzgodnień oraz wprowadzeniu wynikających z nich zmian ogłosi na co najmniej 7 dni przed termin wyłożenia i wyłoży projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Skoro zatem dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania regulują przepisy ustawy Pzp to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy (postanowienie NSA W-wa z dnia 12 maja 2012 r. sygn. I OSK 771/11). Zdaniem organu, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, że wniosek tej ustawie nie podlegał organ przesłał pismo informujące wnioskodawcę, że jego sprawa nie dotyczy informacji publicznej i we wskazanej przez wnioskodawcę sytuacji istnieje odmienny tryb postępowania, uregulowany ustawy Pzp. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2015 r. skarżący poinformowali że w dniu 11 marca 2014 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy Gminą B. a firmą [...] sp. z o.o. zgodnie z którą ustalono kolejne etapy prac w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według załącznika nr 1 do tej umowy harmonogram rzeczowo-finansowy ukończony został I etap "opracowanie projektów planu" jak i zostały już dokonane płatności za ten etap. Zdaniem skarżących realizowany projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy bezpośrednio mieszkańców Gminy B. oraz jest finansowany z ich podatków, a w związku z czym informacja o toczących się pracach powinny być informacją publiczną na każdym etapie prowadzonych prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. W niniejszym postępowaniu skarżący upatrują bezczynności organu na nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "projektowanych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego we wsi Kruszyn w szczególności działki nr 533/6." Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożyli w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej tj. Dz. U. 2014 poz. 782 ze zm. dalej ustawa). Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 5). Wobec tego można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Analiza treści wniosku z dnia 22 września 2014 r. w kontekście złożonej skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpili skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 22 września 2014 r. o udostępnienie projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. w szczególności działki nr 533/6, nie stanowi informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ – Wójta a, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań – sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo chodzi o dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Projekt zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy. Nie jest bowiem dokumentem urzędowym wytworzonym przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie jest dokumentem używanym przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Projekt zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do czasu jego zatwierdzenia przez organ wykonawczy gminy, nie wywiera żadnych skutków prawnych, ani żadnych innych w życiu publicznym. Nie można zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji. Stanowi to przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego. Mając powyższe na względzie, skoro Wójt nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).