IV SAB/Wr 343/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] z wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r., II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] z wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r., miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r., IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych, V. oddala dalej idącą skargę, VI. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 2 sierpnia 2019 r. K. K. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na synów A. S. i A. S. na okres 2019/2021. Wnioskodawczyni załączyła oświadczenie, w którym wskazała, że ojciec dzieci zamieszkuje na terenie C. Wniosek wpłynął do Wojewody [...] w dniu 19 sierpnia 2019 r. Dodatkowe dokumenty wpłynęły do Wojewody [...] w dniach 6 września i 27 września 2019 r. W dniu 17 sierpnia 2020 r. wpłynęło do Wojewody [...] ponaglenie z dnia 12 sierpnia 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od wniesienia ponaglenia i o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Strona wskazała, że pomimo upływu roku od złożenia wniosku, organ nie podjął żadnych czynności, a strona nie otrzymała od organu żadnego pisma w przedmiocie wniosku. Organ nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. W dniu 24 sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] wydał informację o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na A. S. i A. S. w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. W dniu 24 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody [...] (data wpływu do organu – 26 sierpnia 2020 r.) na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 w związku z art. 36 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. i wniosła o: - stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wyjaśniła, że żądana suma pieniężna będzie kwotą adekwatną do okoliczności sprawy i stopnia naruszenia, jakiego dopuścił się organ, bowiem świadczenie wychowawcze, o które się ubiega, z uwagi na sytuację rodzinno – majątkową, ma dla niej zasadnicze znaczenie. Biologicznym ojcem 7 – letnich bliźniaków jest obywatel C., który porzucił skarżącą, gdy dowiedział się o ciąży. Ojciec dzieci nie nawiązał z nimi żadnego kontaktu i uchyla się od regulowania zobowiązań alimentacyjnych. Dotychczas nie udało się wyegzekwować żadnych należności na rzecz małoletnich dzieci i istnieją obawy o bezskuteczność egzekucji. Z uwagi na obiektywną niemożność uzyskania świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci, w przyznaniu i regularnej wypłacie świadczenia wychowawczego, skarżąca upatruje szansę poprawy sytuacji materialno – bytowej dzieci i zapewniania możliwości realizacji ich podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi lub oddalenie skargi. Zdaniem organu niedopuszczalna jest skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Skarga została wniesiona po wydaniu informacji o zapadłym rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił również, że w dniu 1 stycznia 2018 r. przekazano organowi do załatwienia 15.000 spraw, a napływ kolejnych wniosków uniemożliwia wywiązywanie się z kodeksowych terminów załatwiania spraw. Organ wydaje miesięcznie około 1800 decyzji i informacji, wykorzystując w pełnym zakresie zasoby kadrowe i finansowe. Długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie jest wynikiem bezczynności, opieszałości czy lekceważącego podejścia do obowiązków, ale jest skutkiem bardzo dużej ilości wniosków, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Opóźnienie nie ma więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy i zakończył, toczące się postępowanie. Natomiast suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 Kodeksy cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ było wydanie informacji w dniu 24 sierpnia 2020 r. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, wydanie informacji nastąpiło po otrzymaniu ponaglenia strony, które wpłynęło do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy na ponaglenie wniesione przez stronę. Natomiast skarga do WSA wpłynęła do organu w dniu 26 sierpnia 2020 r., a więc już po wydaniu żądanej przez stronę informacji. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 19 sierpnia 2019 r., to strona oczekiwała 1 rok na załatwienie sprawy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego po tak długim czasie, po upływie 1 roku od wpływu wniosku. Informacja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu ponaglenia w sprawie. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres 1 roku i dopiero po tak odległym terminie wydaje wnioskowaną informację. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres 1 roku nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie informację, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt III sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, strona opisała problemy finansowe rodziny z uwagi na brak zainteresowania dziećmi ze strony ich biologicznego ojca i trudności w otrzymaniu zasądzonych alimentów. Zasadnie organ wskazał, ze suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Warto też zauważyć, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, rozpoczynający się w październiku 2019 r. Stosownie do wydanej przez organ informacji, świadczenie wychowawcze zostało stronie przyznane za okres świadczeniowy 2019/2021, tj. od 1 października 2019 do 31 maja 2021 r. Pomimo załatwienia sprawy 24 sierpnia 2020 r., świadczenie zostało przyznane od 1 października 2019 r. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie spowodowało więc utraty należnego stronie świadczenia. Sąd zauważa jednak, że strona oczekiwała 1 rok na załatwienie sprawy, nie otrzymując od organu żadnej informacji w swojej sprawie, ponieważ organ przez tak długi okres czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz postawy strony. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., za stanowczo wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt V wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - VI sentencji wyroku.