IV SAB/Wr 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Kościoła [...] we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Kościół [...] we W. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wniosku Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że - w jego ocenie - treść wniosku stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy działalności organów administracji publicznej w zakresie postępowania podziałowego działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa (Gminy W.). Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że z posiadanych przez niego informacji i dokumentów wynika, iż żądana przez stronę informacja nie ma waloru informacji publicznej, gdyż dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego. Organ podkreślił, że "w przedmiocie m.in. prawa własności działki nr [...] obręb [...] toczy się wieloletni spór, którego stroną jest wnioskodawca". W konsekwencji, zdaniem organu, informacja ta nie może być udostępniona w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący zażądał - na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) - uwierzytelnionej kopii wniosku Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Uzasadniając swoje żądanie, skarżący wskazał, że - jako strona postępowania w sprawie m.in. prawa własności działki nr [...] obręb [...] - posiada czynną legitymację, a zarazem uzasadniony i ważny interes, do uzyskania wszelkich informacji odnośnie do postępowania związanego z działką nr [...] obręb [...], w szczególności uzyskania wniosku Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo podmiot zobowiązany poinformował skarżącego, że nie jest możliwe udostępnienie mu - w trybie art. 73 § 1 k.p.a. -uwierzytelnionej kopii dokumentu Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Organ wyjaśnił, że użyte w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. sformułowanie: "w przedmiocie m.in. prawa własności działki nr [...] obręb [...] toczy się wieloletni spór, którego stroną jest wnioskodawca" dotyczy sporu o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnym. Końcowo organ poinformował, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w sprawie o podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy W. W skardze na bezczynność organu z dnia [...] stycznia 2019 r. strona, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie treści wniosku Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę prywatnym środkiem transportu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony prawidłowo. Organ błędnie bowiem zakwalifikował żądane przez niego dane za informacje nie mające publicznego charakteru z uwagi na fakt, że dotyczą one jego sprawy własnej. Podmiot zobowiązany nie podał przy tym żadnego przepisu, który nie pozwalałby na udostępnienie informacji publicznej w takiej sytuacji. Zdaniem skarżącego, organ w rażący sposób naruszył: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez brak należytego uzasadnienia, czy żądana informacja (treść wniosku Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) ma charakter informacji publicznej; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej "decyzji" z uwagi na brak odniesienia, co do ustawowego kryterium ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności poprzez brak uzasadnienia, czy odmowa udostępnienia nastąpiła ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; 3. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że wnioskodawca ma interes faktyczny i prawny w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej, choć ustawa zabrania spełnienia tego rodzaju wymogu; 4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie i załatwienie sprawy pismem informacyjnym. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie stanu faktycznego i niekierowanie się przy załatwieniu sprawy interesem społecznym oraz słusznym interesem strony; 2. art. 107 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organem właściwym do udzielenia informacji publicznej powinien być Prezydent Miasta W., ewentualnie działający z jego upoważnienia Dyrektor Wydziału [...]; 3. art. 107 § 1 k.p.a. przez odmowę udzielenia żądanej informacji w formie pisma informacyjnego, zamiast w formie decyzji; 4. art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania prawidłowego adresata "pisma informującego" z dnia [...] stycznia 2019 r.; 5. art. 6 k.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej odmowy udzielenia informacji publicznej; 6. art. 7 a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji odmowę udostępnienia informacji publicznej bez wskazania, na czym polegałoby ewentualne nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów Konstytucji RP (art. 61 i 87). Za rażące naruszenie prawa uznał skarżący przytoczenie przez organ w treści rozstrzygnięcia "w sposób bezpodstawny i nieadekwatny do stanu faktycznego" orzecznictwa sądów administracyjnych niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W załączeniu do skargi strona przedłożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że w ustawowym terminie podjął niezwłoczne czynności zmierzające do załatwienia wniosku, według stanu faktycznego i prawnego na dzień udzielenia odpowiedzi. Wskazał, że w sprawie nie wydano decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie mogła być ona procedowana w trybie u.d.i.p. Za bezzasadne uznał organ zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w ocenie organu bowiem strona chciała w niniejszej sprawie uzyskać informacje w sprawie własnej, co determinowało sposób postępowania organu i uniemożliwiło rozpatrzenia wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić nadto należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.; przywoływanej poniżej jako "u.d.i.p." ). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. - różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, w przypadku bezczynności organu, należy wyjaśnić, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 ). Prawo do informacji publicznej ma przyczyniać się walnie do podnoszenia "rzetelności i sprawności" działania instytucji publicznych, zgodnie z dyrektywą konstytucyjnej preambuły. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem koniecznym warunkiem poddania władz publicznych rzeczywistej kontroli obywatelskiej stanowiące formę uczestnictwa obywateli w życiu publicznym. (W. Sokolewicz, Komentarz do art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, tom IV, s. 11). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Podkreśla się nadto, że pojęcie informacji publicznej ma ścisły związek z pojęciem "sprawa publiczna". Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. (Vide komentarz do art. 1 u.d.i.p. w : Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016 ). Nie mają więc charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11, LEX nr 898000). Omawiane zagadnienie szeroko wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 20 września 2018 r. (sygn. I OSK 1359/2018, LEX nr 2554828) prezentując następujące tezy: "Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny." Oceniając w powyższym kontekście żądanie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stwierdzić należy, że strona skarżąca domagała się ujawnienia treści konkretnie oznaczonego co do numeru wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Wydziału [...] w sprawie postępowania podziałowego działki nr [...] będącej własnością Gminy Miejskiej W., zaś następnie zażądała przedstawienia kopii tego dokumentu. Strona skarżąca przy tym nie przeczy twierdzeniom organu, że pozostaje z tym organem w wieloletnim sporze cywilnoprawnym na tym tle. Nie przeczy również, że nie była stroną postępowania podziałowego. Tym samym bezsprzecznie żądanie wniosku nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu wyżej przytoczonym a w konsekwencji nie dotyczy także informacji o publicznym charakterze. Wniosek został sporządzony w związku z własną sprawą cywilnoprawną strony skarżącej i dotyczy sprawy nie publicznej, lecz indywidualnej. Organ podał te właśnie przyczyny, z powodu których nie zakwalifikował żądanej informacji jako mającej publiczny charakter. Nie żądał od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego ani prawnego. W powyższym świetle nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sprawy, w których wnioskowana informacja nie ma waloru publicznego, nie mogą być załatwiane w formie dokonania przez organ (podmiot zobowiązany) czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji. Zachodzi również w takim przypadku brak podstaw prawnych do zastosowania trybu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej bądź umarzającej postępowanie. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumowaniu omawianej ustawy, art. 16 ustawy nie ma zastosowania, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, a tylko informuje, że wnioskowane dane nie są informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, z dnia 25 marca 2001 r., II SA 4059/02, z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W sytuacji natomiast gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien jedynie zawiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej, że jego wniosek nie znajduje podstawy prawnej w ujęciu komentowanej ustawy. Nadto godzi się zauważyć, że w kodeks postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie w razie wydania decyzji, co wynika wprost z unormowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do trybu uregulowanego w art. 13 u.d.i.p. jest wyłączone, co odnosi się również do norm art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro zaś te przepisy proceduralne k.p.a. nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania, a w sprawie nie było również podstaw do wydania decyzji na gruncie art. 16 u.d.i.p., to zarzuty skargi o naruszeniu tych norm oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. należy ocenić jako niezasadne. Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższego organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ewentualnie organ mógł powiadomić stronę o powodach opóźnienia i wyznaczyć nowy termin do załatwienia sprawy. Po myśli bowiem art. 13 ustęp 2 ustawy - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ dochował terminu 14-dniowego powiadamiając niewadliwie w formie pisemnej stronę skarżącą, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i dlatego nie podlega udostępnieniu. Organ podał również powody, dla których nie zakwalifikował żądanej informacji jako mającej publiczny charakter. W ocenie Sądu, nie sposób przypisać wobec tego organowi stanu bezczynności. W kontekście zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwej w sprawie reprezentacji organu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wypada podkreślić, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., każdy wymieniony w tym przepisie podmiot jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, chociaż może on działać przez wyspecjalizowane organy, czy służby określone w przepisach szczególnych, które w jego imieniu stosują prawo. W tej materii trzeba wskazać na uregulowanie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Kwestie kompetencji do załatwiania spraw i podpisywania pism w sferze udzielania informacji publicznej zostały również uregulowane w wydanym między innymi na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432) oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu W. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z 2006 r. [...]) zarządzeniu Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. Z brzmienia § 33 pkt 4, § 40 ust. 3 oraz § 50 owego aktu wewnątrzustrojowego urzędu wynika generalnie umocowanie przez Prezydenta zastępców dyrektorów wydziałów do działania. Zarzut skargi formułowany w tej mierze jest zatem również bezpodstawny. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.