IV SAB/Wr 357/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi: O.Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania kopii decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie kopii decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200,00 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. Y. (dalej: skarżąca) pismem z 14 marca 2024 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku o wydanie kopii decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 8 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o wydanie kopii ("duplikatu") decyzji z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 12 grudnia 2023 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie w terminie ww. wniosku. W skardze do WSA we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania przedmiotowej decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 5.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewoda przy piśmie z 3 kwietnia 2024 r. przekazał skarżącej żądaną kopię decyzji. Z kolei w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) - dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obecnie obowiązywać, do 30 września 2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie kopii decyzji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 sierpnia 2024 r., IV SAB/Wr 113/24). Zasady określające dostęp do akt sprawy administracyjnej zostały określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś § 2 stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosownie natomiast do treści § 3 organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W art. 74 k.p.a. zostało uregulowane ograniczenie dostępu do akt sprawy i tak stosownie do § 1, przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie natomiast z § 2 odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Formy postanowienia wymaga więc odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnienie tylko części akt. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że "żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/15). Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 8 października 2018 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/18, zgodnie z którą: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis" – "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. W ocenie NSA, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że skarżąca była uprawniona do żądania wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionej kopii decyzji na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. Jak wynika z przywołanych przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a., wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów bądź też kopii dokumentów rodzi po stronie organu obowiązek zachowania się w dwojaki sposób: wydania żądanego dokumentu albo odmowy jego wydania. Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie zaś z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie natomiast do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy na dzień wniesienia skargi (15 marca 2024 r.) wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek o wydanie kopii decyzji z 8 listopada 2023 r. nie został załatwiony w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., bowiem uwierzytelnioną kopię decyzji wysłano dopiero przy piśmie z 3 kwietnia 2024 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność niewątpliwie miała taki kwalifikowany rażący charakter. Sąd wziął pod uwagę, że czynność procesowa sporządzenia kopii decyzji ze swojej istoty jest nieskomplikowana, nie wymaga dużego nakładu pracy oraz zaangażowania organu. Tymczasem w niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi bezczynność organu w realizacji wniosku skarżącej wynosiła 4 miesiące, która z oczywistych względów była pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, uznając – z uwagi na powołaną podstawę prawną – że tego dotyczy żądanie skargi. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 200 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla skarżącej rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. IV sentencji wyroku. Z uwagi na załatwienie wniosku skarżącej Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania kopii decyzji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.