II OSK 2811/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 24/15 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wgląd do akt oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. M. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego, zobowiązał ww. organ do rozpoznania wniosku skarżącego A. M. z dnia 19 października 2014 r. o wgląd do akt w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 19 października 2014 r. A. M. zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego z pytaniem, czy jest możliwe uzyskanie wglądu do akt sprawy oznaczonych sygnaturą [...]. Dokument został skierowany do organu drogą elektroniczną i opatrzony podpisem elektronicznym. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że dysponentem akt jest obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dlatego wgląd do pełnych akt sprawy i sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów na zasadach określonych w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), jest w chwili obecnej niemożliwy. Akta te zostały przekazane do Sądu w związku ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego oraz skargą na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiednio w dniu [...] listopada 2013 r. oraz w dniu [...] stycznia 2014 r. W chwili obecnej możliwy jest jedynie dostęp do dokumentów, które wpłynęły do organu po przekazaniu akt do Sądu. Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. A. M. kwestionując sposób załatwienia sprawy przez Wojewodę Podkarpackiego zażądał przesłania odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 października 2014 r. w formie przewidzianej w art. 74 § 2 k.p.a., tzn. poprzez wydanie postanowienia, zwracając się o załączenie dokumentów, które są w posiadania organu i tych, które nie znajdują się w posiadaniu organu. Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. Wojewoda Podkarpacki poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wydawania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. bowiem organ nie uniemożliwia zainteresowanemu skorzystania z uprawnień wynikających z art. 73 k.p.a., a pismo z dnia 4 listopada 2014 r. nie stanowi odmowy, o jakiej mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 6 grudnia 2014 r. A. M. wystąpił do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. na "bezczynność i naruszenie prawa" przez Wojewodę Podkarpackiego, do jakiego doszło w związku z naruszeniem art. 74 § 2, art. 35 oraz art. 12 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie Podkarpackiemu dodatkowego terminu załatwienia sprawy związanej z udostępnieniem akt sprawy. A. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Wojewody Podkarpackiego, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., w związku z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i brakiem wydania aktu administracyjnego wymaganego przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Wojewody Podkarpackiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zobowiązanie Wojewody Podkarpackiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie kary grzywny organowi, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 19 października 2014 r. złożył za pośrednictwem platformy ePuap wniosek do Wojewody Podkarpackiego o wgląd do pełnych akt sprawy i możliwość sporządzenia z nich notatek i odpisów. W odpowiedzi z dnia 4 listopada 2014 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił mu dostępu do pełnych akt sprawy argumentując swoją decyzję tym, że dysponentem akt sprawy w chwili obecnej jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Podniósł, że odpowiedź Wojewody Podkarpackiego nie spełniała wymogów określonych w k.p.a. dotyczących postanowienia, a wyłącznie w takiej formie może zostać podjęta decyzja odmawiająca wydania akt sprawy (art. 74 § 2 k.p.a.). Ktokolwiek bowiem wystąpi do organu o wydanie odpisu (kserokopii) z akt sprawy, to w każdym przypadku odmowy należy wydać postanowienie odmowne, gdyż jedynie ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania. W nawiązaniu do stanowiska Wojewody Podkarpackiego zauważył, że żaden z przepisów "nie wyłącza praw zawartych w art. 73 § 1 k.p.a.", a organ administracji publicznej nie może kreować zakresu udostępnienia akt sprawy administracyjnej. Nieuprawnione jest twierdzenie, iż z samego faktu, iż w sądzie znajdują się akta administracyjne sprawy Sąd II instancji staje się ich dysponentem i jest uprawniony do wydania z akt administracyjnych uwierzytelnionych odpisów. W niniejszej sprawie organ winien był zwrócić się do sądu administracyjnego o wypożyczenie akt w celu wydania wnioskowanego dokumentu. Nieudostępnienie akt sprawy i niewydanie postanowienia w tej sprawie narusza art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Udostępnienie akt sprawy lub wydanie w tej sprawie postanowienia kwalifikuje się do spraw opisanych w art. 35 § 2 k.p.a. w związku, z czym sprawa powinna zostać załatwiona niezwłocznie, czego organ nie zapewnił naruszając tym samym powyższy przepis, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądane akta zostały przekazane do Sądu w sprawach zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Rz 27/14 oraz II SAB/Rz 114/13. Sprawy zakończyły się wydaniem orzeczeń, ale akta nie zostały zwrócone do organu. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie istotną sprawą pozostaje treść wystąpienia A. M. do organu z dnia 19 października 2014 r. Pismo to nie stanowiło wniosku w rozumieniu art. 73 k.p.a., a było jedynie formalnym zapytaniem o możliwość wglądu w akta sprawy. Skoro nie było wniosku - nie mogło być odmowy. Zatem żądanie wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. pozbawione było podstaw prawnych i faktycznych. Oznacza to, że zarzut jakoby organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie nie znajduje potwierdzenia. Wskazane wyżej odpowiedzi informacyjne na pisma skarżącego, udzielane z zachowaniem art. 35 § 3 k.p.a. formą i treścią odnoszą się do kwestii i zakresu problematyki poruszanej w pismach skarżącego. Wadliwości przeprowadzonego postępowania przez organ wojewódzki nie dopatrzył się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, że normy art. 73-74 Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, czyli jawności wobec strony nawet po jego zakończeniu. Przepis art. 73 k.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a. Ustala bowiem zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (patrz: W. Taras "Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym"). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/2009 stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". W ocenie Sądu I instancji dopuszczalna była zatem skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/2000). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Podkarpacki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie wydając postanowienia o odmowie dostępu do akt w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy na skierowane zapytanie strony, organ udzielił wyraźnej i jednoznacznej odpowiedzi na zadane pytanie, w której to w żaden sposób nie odmówiono dostępu do akt w terminie nakreślonym przepisami k.p.a., - art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie takiej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, że organ pozostawał w bezczynności z uwagi na brak wydania stosownego postanowienia o odmowie dostępu do akt, podczas gdy fizycznie organ nie posiadał ich w całości w momencie udzielania odpowiedzi i tym samym nie mógł ich udostępnić stronie, o czym ją poinformował bez jakiejkolwiek zwłoki; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię w zakresie: - art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że pisma informacyjne organu z dnia 4 listopada 2014 r. i z 5 grudnia 2014 r. przesłane do strony, stanowią o częściowej reglamentacji do akt sprawy i z uwagi na to zasadnym było wydanie postanowienia mającego oparcie w art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy z wykładni tych przepisów niewątpliwie chodzi o posiadanie przez organ administracyjnych tych akt u siebie i tylko wówczas może być zapewniona ich dostępność stronie przez organ, - art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a przez przyjęcie, że organ winien wydać postanowienie o odmowie dostępu do akt, podczas gdy w udzielonej odpowiedzi wskazał, że strona może korzystać z dokumentów, które organ posiada a z pozostałych dokumentów będzie możliwość korzystania z chwilą zwrotu ich z WSA w Rzeszowie i tym samym nie nastąpiło, żadne limitowanie dostępu do akt i realizacji prawa strony w tym przedmiocie, - art. 63 § 2 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, poprzez odstąpienie od podstawowej reguły, iż treść żądania wyznacza obowiązki organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, podnosząc m.in., że udostępnienia bądź też odmowy udostępnia akt można dokonać tylko w odniesieniu do tych dokumentów, które są w aktach danej sprawy, jako zbiorze dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, a nie jakichkolwiek dokumentów, w tym dokumentów będących czy to w posiadaniu, czy dyspozycji innego organu oraz sądu. Ta konstatacja ma niezmiernie ważne znaczenie dla zasadności inkryminowanego wyroku. Skoro bowiem w aktach posiadanych przez organ brak było wszystkich dokumentów ze względu na przekazanie ich do sądów administracyjnych, a o które pytał się skarżący organu, to zdaniem organu nie był on zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt w tym zakresie. Wykładnia nie tylko językowa, ale celowościowa i systemowa art. 73 i 74 k.p.a. nie może prowadzić do innego stwierdzenia, jak tylko takiego, że w przepisach tych chodzi o posiadane przez organ administracyjny akta, gdyż tylko wówczas można mówić o ich dostępności i realizacji prawa stron i uczestników na prawach stron w tym zakresie. Nawet jeżeliby uznać, że także i w takim przypadku, gdy całość dokumentacji nie znajduje się w aktach sprawy organ zobowiązany jest wobec żądania o udostępnienie wglądu podjąć postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., to pomimo tego że bezsprzecznie udzielone zostały skarżącemu w tym konkretnym przypadku pełne odpowiedzi na jego żądanie, które nie przybrały formy postanowienia, to zauważyć należy, iż zawierały one minimalne elementy, zwane konstytutywnymi, dla tego rodzaju aktów, decydujące o ich istnieniu. Są to: a) oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, b) oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), c) rozstrzygnięć o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy. Wobec powyższego, nie można skutecznie stawiać zarzutu bezczynności jako to uczynił Sąd, skoro Wojewoda załatwił wniosek skarżącego nawet w jakimś stopniu ułomnie procesowo co do samej formy. Wojewoda Podkarpacki przywołał podgląd z orzecznictwa, że obowiązek organu odnośnie realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. w przypadku gdy w aktach brak jest dokumentu, którego odpisu strona żąda, to organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia odmownego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Gl 576/09). Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił także, że żądanie zawarte w piśmie strony z dnia 19 października 2014 r. stanowiło ewidentne zapytanie o możliwość wglądu (dostępu) do pełnych akt w lokalu organu teraz i w czasie całego postępowania, i w takim zakresie będąc związany jego treścią organ udzielił na nie odpowiedzi na podstawie istniejącego stanu faktycznego. W żadnym wypadku pismo organu nie zawierało kategorycznej odmowy skorzystania z uprawnień zawartych w art. 73 k.p.a., a jedynie stanowiło odpowiedź w tej materii. W tym względzie stanowisko organu z dnia 4 listopada 2014 r., udzielona w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., czyniła zadość pytaniu i nie stanowiła odmowy w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a., a było bez wątpienia jedynie pismem informacyjnym. Jeśli więc odpowiedź organu z dnia 4 listopada 2014 r. nie stanowiła odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, to konsekwentnie w oparciu o ustalenia art. 74 § 2 k.p.a., nie wymagała wydania rozstrzygnięcia o randze postanowienia z podstawy tego przepisu, o czym organ poinformował stronę następnym pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wskazał, że podczas rozpatrywania sprawy przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez nie ustalenie stanu faktycznego i nie orzeczenie, co do całości zrzutów zawartych w skardze – sprawa została rozpoznana tylko i wyłączenie pod kątem przewlekłości, natomiast kwestia bezczynności została bezpodstawnie pominięta. Powyższe naruszenie implikuje również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu wyroku nie ma odniesienia do zarzutów bezczynności organu podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i zobowiązanie Sądu do usunięcia naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez rozpatrzenie sprawy zgodnie z treścią skargi zarówno w zakresie przewlekłości jak i bezczynności organu. A. M. stwierdził także, że dostęp do akt sprawy dla strony jest zagwarantowany w art. 73 § 1 k.p.a. Fakt przekazania akt sprawy do Sądu w wyniku skargi związanej z prowadzonym postępowaniem w żadnym wypadku nie wyłącza obowiązku wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Organ ma możliwość przed przekazaniem akt sprawy do Sądu wykonać ich odpisy, potwierdzić je za zgodność z oryginałem w celu późniejszego zapewnienia uprawnień stron wynikających z art. 73 § 1 k.p.a., zawsze także może wystąpić o udostępnienie akt do Sądu, któremu je przekazał w celu wykonania odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Również nietrafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok nie orzekał na podstawie akt sprawy. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sad Administracyjny nie dostrzegł aby sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie dokumentów, których nie zawierały akta sprawy. Sąd ten nie oparł się więc na podstawie faktycznej, która nie znajdowałaby uzasadnienia w materiałach sprawy zebranych w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. § 6 p.p.s.a. ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozpatrywanej sprawie A. M. będący stroną w sprawie w dniu 19 października 2014r. wniósł do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego pismo z zapytaniem o możliwość wglądu w akta sprawy. W odpowiedzi organ poinformował go, że w chwili obecnej akta w tej sprawie znajdują się w sądzie administracyjnym w związku z toczącym się tam postępowaniem. Przepis art. 73 § 1 k.p.a stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ( art. 74 § 2 k.p.a ). Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić powinno w każdym przypadku w którym organ odmawia udostępnienia akt czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów bez względu na przyczynę tej odmowy. Zatem żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że nie wydając postanowienia na podstawie wskazanego wyżej przepisu Wojewoda Podkarpacki pozostawał w bezczynności. Dlatego niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię - art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.