IV SAB/Wr 363/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. I. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. w części pominiętej w pisemnej odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2021 r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2021 r. zwróciła się do Wójta Gminy J. (dalej jako organ) o udzielenie informacji publicznej w zakresie: – przedstawienia do wglądu, z możliwością wykonania zdjęć, całości dokumentacji dotyczącej projektowanych do remontu dróg gminnych, tj. ul. [...] oraz ul. [...] w D.; – udostępnienia dotychczasowej zanonimizowanej korespondencji mieszkańców ww. ulic oraz udzielonych przez Urząd Gminy odpowiedzi, w tym protokołów z wizji w terenie; – podania, czy w wieloletniej prognozie finansowej powyższa inwestycja została ujęta i na jakie lata. W odpowiedzi udzielonej skarżącej na powyższy wniosek w dniu 23 sierpnia 2021 r. (nr [...]) organ wskazał, że dokumentacja dotycząca remontu dróg gminnych przy ul. [...] (działka ewid. nr [...]) i ul. [...] (działka ewid. nr [...]) w D. jest obecnie przygotowywana przez projektantów. W związku z tym w budżecie gminnym na 2021 r. zostały zaplanowane środki finansowe na wykonanie ww. zadania, a w 2022 r. na jego realizację. W dniu 31 sierpnia 2021 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz wskazała, że organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, ograniczając się jedynie do podania przedziałów czasowych ujęcia planowanych prac inwestycyjnych w budżecie gminy. Z tych przyczyn strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w jego pełnym brzmieniu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że oczekiwana przez skarżącą informacja została jej udzielona w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. W szczególności odnośnie żądania udostępnienia dotychczasowej korespondencji mieszkańców gminy z Urzędem Gminy, w tym protokołów z wizji w terenie, organ podkreślił, że nie została ona przekazana stronie z uwagi na fakt, że w 2020 r. nie była ona prowadzona, a wszelkie sprawy zgłaszane telefonicznie realizowano na bieżąco. Dlatego też strona nie została o tej kwestii poinformowana w odpowiedzi. Dodatkowo nie podała ona, za jaki okres żąda przedstawienia korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc także i organy jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości nie budził również fakt, że oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter, albowiem dotyczyły one inwestycji realizowanej ze środków publicznych. Problematyczna pozostawała natomiast kwestia ustalenia, czy organ udzielił stronie skarżącej informacji pełnej, tj. wyczerpującej żądanie złożonego przez nią wniosku. W ocenie Sądu, z analizy udzielonej przez organ odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2021 r. wynika, że żądanie skarżącej mogło zostać uznane za zaspokojone, co najwyżej w zakresie odnoszącym się do jego ostatniej części, obejmującej zagadnienie ujęcia remontu wskazanych przez stronę dróg gminnych w wieloletniej prognozie finansowej. W pozostałych dwóch fragmentach wniosek skarżącej w żaden sposób nie został zrealizowany, czym organ naruszył powołane przez nią przepisy, a więc art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W szczególności zaś należy zwrócić uwagę, że organ nie powinien był pomijać milcząco faktu, że nie posiadał interesującej stronę korespondencji oraz protokołów z wizji terenowych z 2020 r. Strona nie mogła bowiem tego wiedzieć, w związku z czym słusznie domniemywała, że organ pozostaje w tym zakresie w nieuzasadnionej zwłoce. Chcąc ją usunąć należało zatem zakomunikować stronie ten fakt w udzielonej jej odpowiedzi. Niewystarczającym było przy tym zawarcie tej informacji w piśmie procesowym wniesionym na etapie toczącego się obecnie postępowania sądowego, albowiem odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20, z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21). Warto przy tym zwrócić uwagę, co poniekąd dostrzegł również sam organ, że przedmiotem zainteresowania skarżącej nie była tylko dokumentacja z 2020 r., ale wszelka wytworzona dotychczas korespondencja w relacjach mieszkańców wskazanych przez stronę ulic z Urzędem Gminy. Wprawdzie skarżąca nie podała, czego konkretnie ta korespondencja miałaby dotyczyć, ale mając wątpliwości co do tej kwestii, a także co do oczekiwanego przez stronę przedziału czasowego, z jakiego korespondencja ta miałaby pochodzić, organ powinien był wezwać skarżącą do sprecyzowania żądania. W ten sposób miałby on zupełną jasność względem rzeczywistych intencji strony, a jednocześnie zyskałby możliwość wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia wniosku w trybie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie narażając się w ten sposób na zarzut zwłoki. Wobec jednak tego, że działania organu nie czyniły zadość powyższym czynnościom, zmierzającym do wyczerpującego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 9 sierpnia 2021 r. w części pominiętej w pisemnej odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2021 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. 14 dni, względnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, żądanej przez stronę informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób. Stąd też należało zobowiązać organ do niezwłocznego załatwienia wniosku skarżącej we wskazanym wyżej zakresie, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku strony skarżącej, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 złotych), podjęte zostało na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.