IV SAB/Wr 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w P. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w P. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. M. K. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w sprawie wniosku (raportu) o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego; ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za 2017 r. przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067) oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w P. do wydania decyzji załatwiającej sprawę w terminie 14 dni od doręczenia wyroku; 2) stwierdzenie, że ww. organ dopuścił się bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce w rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Komendantowi Powiatowemu Policji w P. grzywien z tytułu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w wysokości po 500 zł każda; 5) przyznanie skarżącemu w każdej ze spraw od tego organu po kwocie pieniężnej odpowiadającej 5-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. 6) zarządzanie rozdzielenia skarg; 7) zasądzenie kosztów postępowania w każdej ze spraw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w P., powołując się na art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (OTK ZU Seria A z 2018 r., poz. 65) w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze sprost. i ze zm.) o ustalenie prawa, w tym wysokości, następujących świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. W podaniu podkreślono, że stosownie do § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644), sprawy osobowe (a do nich należy każdy w trzech przedmiotów ww. podania o świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego) załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Ani ustawa o Policji, ani też samo rozporządzenie nie wyłącza tych spraw z katalogu spraw personalnych. Z tych względów skarżący wniósł o wydanie rozkazu personalnego ustalającego na datę orzekania wysokość wymienionych wcześniej świadczeń z uwzględnieniem tego, że zastosowana podczas ich wypłaty stawka ułamkowa nie odpowiadała stawce czyniącej zadość wymogom konstytucyjnym, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Równocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyroki tego Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza ich zdatność do zastosowania bezpośredniego bez konieczności oczekiwania na ustawę nowelizującą, na co błędnie wskazano w piśmie Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...], które zresztą nie odpowiadało standardom zawiadomienia z art. 36 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia; tym samym nie usprawiedliwia organu z przekroczenia terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i nie uwalnia go od następstw wskazanych m.in. w art. 37 § 1 k.p.a. Pomimo takiego żądania, pismem z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P. stwierdził jednoznacznie, że sprawy zainicjowanej podaniem (pomimo tego, że i w jego ocenie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji, w wypadku rozstrzygnięcia negatywnego) nie załatwi. Powtórzył też argumentację, że konieczne jest oczekiwanie na nowelizację ustawy o Policji. Równocześnie podniósł, że w realiach badanej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej oraz do podjęcia czynności wynikającej z pozytywnego rozstrzygnięcia, tzn. wypłaty świadczeń objętych wnioskiem o ustalenie przez komórkę Policji właściwą do spraw czynności wypłaty, tzn. Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do bezczynności gdyż – po ustaleniu przez Komendanta Powiatowego, że wiosek nie może być uwzględniony i formą negatywnego załatwienia sprawy jest decyzja - wydania takiej decyzji uniknięto z naruszeniem art. 35 i nn. k.p.a. Doszło też do przewlekłości postępowania, skoro podjęto decyzję, że do wydania rozstrzygnięcia potrzebna jest ingerencja ustawodawcy, zaś przepisy postępowania i prawa materialnego umożliwiają już dziś orzekanie w sprawie w przedmiocie świadczeń ze stosunku służbowego policjantów; wymieniono je zresztą w raporcie oraz w ponagleniu. Rażące odmiany obydwu zaniechań organu I instancji wynikają z tego, że pomimo przyjęcia w badanej sprawie (co wyraźnie wyartykułowano w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...]), że zaszły podstawy do odmowy uwzględnienia podania i formą działania w wypadku negatywnego rozpatrzenia sprawy jest bezspornie decyzja - jawnie wykroczono poza granice praworządności z art. 6 k.p.a. stwierdzając, że bierność i powstrzymanie się od wydania decyzji - są legalne. Przed wniesieniem skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania skarżący skierował do organu wyższego stopnia (Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.) ponaglenia zawarte w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr [...]. Obydwa ponaglenia zostały rozpatrzone negatywnie postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], stwierdzającym brak bezczynności i brak przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. W postanowieniach zawarto błędne pouczenie, wskazując, że rozstrzygnięcie jest «decyzją» i że przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podczas gdy akt jest postanowieniem i to niezaskarżalnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w P. wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący w dniu 20 listopada 2018 roku na podstawie art. 145a §1 k.p.a. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w P. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości ww. ekwiwalentu. W dniu 7 grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w P. po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 a k.p.a., a następnie jego wniosek przesłał do Wydziału Finansów celem ponownego naliczenia świadczenia po nowelizacji przepisów ustawy o Policji o czym poinformował wnioskodawcę. Skarżący w dniu 19 grudnia 2018 r. (wpływ do Komendy 20 grudnia 2018 r.) złożył do Komendanta Powiatowego Policji w P. pismo zatytułowane raport, w którym wniósł o ustalenie prawa, w tym wysokości, świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Jednocześnie podkreślił, iż ww. raport nie stanowi zażalenia na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2018 roku o odmowie wznowienia postępowania. W dniu 28 grudnia 2018 r. poinformowano skarżącego, iż brak jest podstaw prawnych do wydania żądanej decyzji, a wniosek z uwagi na zakres żądania został skierowany do Wydziału Finansów KWP we W. W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 14 stycznia 2019 r. skarżący działając przez pełnomocnika złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w którym wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji w P. w sprawie wniosku o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o Policji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowił stwierdzić brak bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w P. podniesione przez skarżącego zarzuty, dotyczące bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania są bezzasadne. Odpowiedzi na wnioski skarżącego były udzielane niezwłocznie zgodnie z terminami określonymi w art. 35 i 36 k.p.a. Żądanie strony wydania decyzji o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji było bezpodstawne. Z uwagi na brak decyzji administracyjnej określającej należności za ekwiwalent pieniężny, wnioski zostały przesłane zgodnie z właściwością do Wydziału Finansów KWP we W. celem naliczeń świadczeń po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego, aby żądać wydania przedmiotowej decyzji. Nie udowodnił on ani nie przedstawił na czym miałby polegać jego interes prawny w wydaniu decyzji o ustaleniu m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ nie kwestionuje - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego - prawa skarżącego do takiego wyrównania takiego świadczenia. Dał temu wyraz w przesłanych skarżącemu pismach. Żądanie aby organ zajął ponownie swoje stanowisko w formie decyzji administracyjnej jest zatem całkowicie nieuprawnione. Ponadto Komendant Powiatowy Policji wskazał, iż rozkaz o zwolnieniu ze służby w Policji nie jest decyzją w myśl art. 145 k.p.a. tylko rozstrzyga kwestię zwolnienia ze służby w Policji. Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Natomiast stosownie do § 22 powołanego rozporządzenia rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie rozstrzyga kwestii uprawnień do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych. Podkreślono, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK. 916/08) rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby kształtuje sytuację prawną policjanta tylko i wyłącznie w zakresie zakończenia stosunku służbowego. Zatem rozkaz taki w sposób władczy rozstrzyga tylko i wyłącznie sprawę zwolnienia ze służby w Policji na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Wszelkie inne kwestie, stanowiące jego elementy, mają wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą istoty rozstrzygnięcia. Nie mają one samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie przypadku skarg, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny albowiem złożył ponaglenie. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowania w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji w P., któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwianiu sprawy zainicjowanej wnioskiem (raportem) skarżącego o ustalenie prawa, w tym wysokości, świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, poinformował skarżącego pisemnie, że "wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy (...) następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe brak jest przesłanek ustawowych do wydania decyzji administracyjnych ustalających prawo do ekwiwalentu, bowiem jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji". Ponadto organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został przekazany do Wydziału Finansowego KWP we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji w przedmiotowym zakresie. Wprawdzie organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu 28 grudnia 2018 r., to jednak należy uznać, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za 2017 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – dodatkowy urlop, oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby jest czynnością materialno-techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem organ, faktycznie odmawiając skarżącemu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji wypłaty wymienionego ekwiwalentu, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Nie wydanie decyzji administracyjnej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli. a jedynie błędnej interpretacji przepisów, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi grzywny ani przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.