IV SAB/Wr 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. R. P. (zwana dalej stroną, wnioskującą lub skarżącą) wnioskiem przesłanym w dniu 2 września 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do Starosty Z. (zwanego dalej Starostą lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie na jej adres mailowy skanów umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat Z. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W udzielonej w dniu 13 września 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał, iż informacje o które wystąpiła wnioskująca umieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Z. w zakładce "Nieodpłatna pomoc prawna" oraz "Oferty i konkursy NGO" i na stronie internetowej urzędu [...] "Nieodpłatna pomoc prawna". Ponadto w odpowiedzi tej organ dodatkowo wskazał, iż "na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości została utworzona strona, która w całości poświęcona jest tematyce związanej z nieodpłatną pomocą prawną (darmowapomocprawna.ms.gov.pl) i tam również zamieszczone są informacje, o które pani prosi". W dniu 31 stycznia 2017 r. skarżąca wystąpiła do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, ze skargą na bezczynność Starosty żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł tytułem opłaty sądowej oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwaną dalej u.p.p.s.a.), z powodu wystąpienia bezwzględnej przesłanki warunkującej brak podstawy do wniesienia skargi, tj. wniesienie skargi po terminie, jednocześnie z ostrożności procesowej wnosząc o oddalenie skargi na bezczynność organu ze względu na jej bezprzedmiotowość, oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych. W piśmie tym organ argumentował, iż wniosek strony został rozpatrzony po dokładnym przeanalizowaniu sprawy z dochowaniem 14-dniowego terminu na jego odpowiedź, zaś skarżąca nie zgłosiła do odpowiedzi żadnych uwag, nie wnosiła również o jego uzupełnienie, natomiast w dniu 31 stycznia 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata T. Z., wniosła za pośrednictwem Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu. Organ uważał, że powyższa skarga została złożona po upływie terminu na jej wniesienie, gdyż zgodnie z art. 53 § 1 u.p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zaś w przedmiotowej sprawie odpowiedź skarżącej została doręczona w dniu 13 września 2016 r. i od tego momentu winien być liczony termin do złożenia skargi. Zdaniem organu upływ tego terminu, który jest terminem ustawowym prekluzyjnym, a jednocześnie procesowym, powinien być uwzględniony przez Sąd z urzędu i być bezwzględną przyczyną odrzucenia skargi. Jednocześnie z ostrożności procesowej wnosząc o oddalenie skargi na bezczynność wskazano, że Starosta, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwana dalej także w skrócie jako u.d.i.p.) organ nawiązując do wniosku skarżącej, przekazał odpowiedź w formie elektronicznej, bez zbędnej zwłoki i zgodnie z terminem przysługującym mu na udostępnienie informacji publicznej, tj. 13 września 2016 r. Skarżąca ponadto nie wskazała innej formy kontaktu, tj. nie podała adresu korespondencyjnego, adresu zamieszkania czy numeru telefonu. Podniesiono również, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany w sposób niejasny, budzący wątpliwości udzielenia jakich de facto informacji we wnios-ku skarżąca się domaga. Po dokładnym przeanalizowaniu wniosku organ uznał, że wnioskująca chciałaby uzyskać dostęp do informacji zawartych w umowach na stałą obsługę prawną powiatu oraz zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej. Strona w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2017 r., odnosząc się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, oświadczyła, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 14 lutego polegają na prawdzie, a ponadto wskazała, że po otrzymaniu wiadomości próbowała skomunikować się z organem i otrzymała tożsamą odpowiedź, że wszelkie informacje są zawarte na wskazanej w odpowiedzi na skargę stronie www. Jednakże informacje tam zawarte dotyczą nieodpłatnej pomocy prawnej świadczonej przez określony w tej umowie podmiot. Skarżąca jednak nie składała wniosku o doręczenie jej umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015r., poz. 1255), ale umów o stałą obsługę prawną zawartych w okresie jak we wniosku, zatem podtrzymała skargę w całości i wskazała, że do dnia dzisiejszego to jest po pół roku po złożeniu wniosku nie został on zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W świetle postawionych zarzutów skargi przede wszystkim wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 k.p.a., lecz o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnić również trzeba, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też obowiązek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani też wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji zatem, wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi warto zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, pod którym to pojęciem, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. rozumie się każdą informację o sprawach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotem sporu nie było ustalenie charakteru żądanych przez skarżącą informacji, czy też określenie statusu Starosty jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konflikt interpretacyjny dotyczył jedynie kwestii oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu 13 września 2016 r. była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. Rozwiązując ten spór, w ocenie Sądu, nie można uciec od stwierdzenia, że sposób sformułowania przez stronę skarżącą wniosku, w którym odwołała się ona do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopła-conej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.461 ze zm.), żądając jednoczesnego przesłania umów cywilnoprawnych zawartych z adwokatami bądź radcami prawnymi, mógł wprowadzić organ w błąd co do rzeczywistej treści oczekiwanych przez stronę danych. Nie można w tej sytuacji wykluczyć, iż Starosta mógł racjonalnie wnioskować, że strona domaga się otrzymania informacji na temat umów cywilnych jakie zostały zawarte z adwokatami i radcami prawnymi w związku z realizacją postanowień ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Nie zmienia tego faktu nawet wskazanie, że umowy cywilne dotyczyć miałyby stałej obsługi prawnej, gdyż również z takiego sformułowania – w połączeniu z pozostałymi elementami – można wywieść, że obsługa prawna prowadzona miałaby być w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej. Kierując się takim rozumowaniem Starosta udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 13 września 2016 r., podając, że informacje o które ona wystąpiła umieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Z. w zakładce "Nieodpłatna pomoc prawna" oraz "Oferty i konkursy NGO" i na stronie internetowej urzędu [...] – zakładka "Nieodpłatna pomoc prawna". Rozszerzając swoją odpowiedź organ dodatkowo wskazał, iż "na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości została utworzona strona, która w całości poświęcona jest tematyce związanej z nieodpłatną pomocą prawną (darmowapomocprawna.ms.gov.pl) i tam również zamieszczone są informacje, o które pani prosi". Starosta – jak wynikało to ze stanowiska prezentowanego w toku postępowania – był przy tym przekonany, że jego działania były prawidłowe i wyczerpywały żądanie wnioskującej. Powyższe okoliczności pozwalają uznać, że organ nie pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny, gdyż udostępnił skarżącej takie informacje, o które – w jego ocenie – strona wystąpiła. Podkreślić należy, że nieprecyzyjnie udzielona przez Starostę odpowiedź miałaby znamiona bezczynności dopiero wówczas, gdyby wiązała się ona z rzeczywistą postawą podmiotu zobowiązanego polegającą na nieuwzględnieniu żądania. Jeśli jednak organ udziela odpowiedzi bez zastrzeżeń oraz z pełnym przekonaniem o zrealizowaniu żądania, lecz jej treść odbiega od oczekiwania wnioskodawcy, bądź jest niepełna, nieprecyzyjna albo w jeszcze inny sposób niezadowalająca, wnioskodawczyni zobowiązana była poinformować o tym podmiot zobowiązany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2097/16 oraz z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2462/16). Brak jakiegokolwiek komunikatu ze strony skarżącej utwierdził podmiot zobowiązany w przekonaniu, że udzielona przez niego odpowiedź była satysfakcjonująca. Istotna była przy tym również okoliczność, że udostępnienie danych publicznych odbyło się bez żadnych obiekcji ze strony organu. Nie kwestionował on bowiem faktu, że żądane informacje mają publiczny charakter, ani nie podnosił, że nie mogą zostać udostępnione ze względu na prywatność osób trzecich, ochronę informacji niejawnych, czy też tajemnicę przedsiębiorcy. Na żadnym etapie niniejszej sprawy organ nie podważał również ustalenia, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z drugiej strony bierność skarżącej wzbudza wątpliwości, czy rzeczywistą jej intencją było pozyskanie danych publicznych. Gdyby bowiem skarżącej w istocie chodziło o pozyskanie informacji publicznej, miała ona szansę zwrócić uwagę organu na wynikłe nieporozumienie przed wniesieniem przedmiotowej skargi. W ten sposób mogła ona doprowadzić do szybszego i prostszego pozyskania danych bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Trudno za wiarygodne uznać twierdzenia skarżącej, że po otrzymaniu wiadomości próbowała w sposób nieokreślony "skomunikować się" z organem i otrzymała tożsamą odpowiedź, skoro nie było jakichkolwiek przeszkód aby ta komunikacja odbyła się w dotychczasowej udokumentowanej formie, tj. poprzez wiadomość mailową. Reasumując należało stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie nie pozostał bezczynny, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącą żądanie i udostępnił jej takie informacje, o jakie – jak był przekonany – strona wnosiła. Jego stanowisko w zakresie prawidłowości przyjętego sposobu działania wynikało zaś z nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz z bierności samej skarżącej, która aż do momentu wniesienia skargi w żaden sposób nie sygnalizowała, że otrzymane przez nią dane nie wyczerpują żądania jej wniosku. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.