I OSK 2097/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Dzierżoniowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Dzierżoniowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od R. P. na rzecz Starosty Dzierżoniowskiego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/16, po rozpoznaniu skargi R. P., zobowiązał w pkt I Starostę Dzierżoniowskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W pkt III wyroku zasądził od Starosty Dzierżonowskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 11 lutego 2016 r. R. P. zwróciła się do Starosty Dzierżoniowskiego - drogą elektroniczną - o przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie wnioskodawczyni wskazała formę realizacji wniosku poprzez przesłanie ww. umów w formie skanów. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 11 lutego 2016 r. - przesłanym wnioskodawczyni drogą internetową - poinformował, że "Powiat Dzierżoniowski zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę, która nie zostanie przesłana z uwagi na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych". Pismem z 26 lutego 2016 r. strona reprezentowana przez adwokata T. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Dzierżoniowskiego z żądaniem stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w związku z pkt 3 załączonej do skargi umowy. Z dołączonej do skargi umowy wynika, że jest to umowa zlecenia o usługę prawną zawarta w dniu 26 lutego 2016r. w Kartuzach pomiędzy R. P. jako zleceniodawcą, a Kancelarią Adwokacką T. Z. jako zleceniobiorcą. Jak wynika z pkt 1 umowy zleceniodawca zleca, a zleceniobiorca zobowiązuje się do prowadzenia sprawy skargi o bezczynność organu administracji publicznej, gdzie zleceniodawca występuje jako skarżąca. W pkt 3 umowy postanowiono, że z tytułu wykonania umowy zleceniobiorcy przysługuje honorarium w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej wg rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W celu realizacji umówionego wynagrodzenia zleceniodawca zobowiązuje zleceniobiorcę do złożenia oświadczenia w trybie § 16 zd.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz strony ustalają, że wyrażają zgodę na upublicznienie niniejszej umowy dla tych celów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "u.d.i.p." i wskazał, że organ powinien był zastosować prawną formę działania w postaci decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Oceniając pismo organu z dnia 11 lutego 2016 r. przesłane skarżącej drogą elektroniczną na adres internetowy Sąd stwierdził, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny i nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy informacja publiczna zawiera dane osobowe nie zawsze zachodzi konieczność podjęcia przez podmiot zobowiązany decyzyjnej formy działania, gdyż niekiedy wystarczy anonimizacja (wybiałkowanie, zaczernienie) tych danych i udostępnienie dokumentu w takiej formie. Anonimizacja danych osobowych w związku z realizacją dostępu do informacji publicznej jest praktyką powszechną. Na dopuszczalność, a często i na konieczność anonimizacji, zwłaszcza w stosunku do danych osobowych zwracają uwagę przedstawiciele praktyki i nauki prawa, ale jednocześnie akcentują brak stosownych regulacji w tym obszarze. Sąd podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się pojęciem "anonimizacja" i jej przepisy nie normują sprawy anonimizacji, wprost jej nie przewidując. Argumentem za dopuszczalnością stosowania anonimizacji jest okoliczność, że ustawodawca, wskazując w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w przypadkach wyznaczonych w tym przepisie, nie określa jednocześnie, w jaki sposób te ograniczenia mają być realizowane i na czym faktycznie mają polegać. W żadnej z jednostek redakcyjnych art. 5 u.d.i.p. ani też w innym przepisie tej regulacji ustawodawca nie sprecyzował formy ograniczenia prawa dostępu do informacji. Nie przesądza to więc, że ograniczenie dostępu zawsze ma sprowadzać się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie może polegać na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej danych osobowych czy też innych informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną. Za tym że ograniczenia prawa dostępu w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. nie można utożsamiać z odmową udostępnienia informacji publicznej, przemawia wykładnia literalna. W art. 5 u.d.i.p. nie ma mowy o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a terminem "odmowa" posłużono się dopiero w art. 16 u.d.i.p. W związku z tym niekiedy podstawa jej stosowania podawana jest w wątpliwość poprzez stwierdzenie, że nie ma prawnej możliwości jej dokonania. Wskazuje się także niekiedy, że dokonanie anonimizacji danych osobowych, znajdujących się w udostępnianym dokumencie, powoduje, że faktycznie przedmiotem udostępnienia jest dokument inny niż ten oryginalny. Tymczasem informacją publiczna jest nie tylko treść dokumentu urzędowego, ale również jego postać. Katalog uprawnień przysługujących jednostce obejmuje przecież również prawo wglądu do dokumentu. Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu zanonimizowanego, który zwykle stanowi kserokopię oryginału z zasłoniętymi danymi osobowymi, nie czyni zadość temu żądaniu. Chociaż taka praktyka anonimizowania danych osobowych w udostępnianych informacjach publicznych co do zasady, nie jest kwestionowana, a wręcz akceptowana w orzecznictwie. To jednak w konsekwencji tak dokonanego udostępnienia konieczne może się wydawać wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokonanych ograniczeń. Z tego też względu w ocenie Sądu pismo organu z dnia 11 lutego 2016 r. adresowane do strony, zawierające informację o zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę radcy prawnego nie było pełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, gdyż nie wyczerpuje ono w całości zakresu żądań wniosku. Przedmiotowy wniosek dotyczył bowiem przesłania skanów zawartej umowy z adwokatem lub radcą prawnym, zaś przyjęty przez organ tryb procedowania w tym zakresie ocenić należy jako wadliwy. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności. Sąd wskazał, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 tej ustawy. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Reasumując Sąd stwierdził, że Starosta Dzierżoniowski poprzestając jedynie na wystosowaniu do skarżącej, w odpowiedzi na jej wniosek z 11 lutego 2016 r., "zwykłego" pisma - wysłanego wprawdzie jeszcze w dniu wpływu wniosku skarżącej, tj. 11 lutego 2016 r. - jednak dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w zakresie, o jakim mowa powyżej i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Starosta Dzierżoniowski nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do niego szybko stosunkował (jeszcze w dniu wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej), a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. W pkt III wyroku Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, jeśli chodzi wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zostało na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, a nie podstawie umowy zlecenia przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Dzierżoniowski, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności; b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) poprzez nałożenie na organ obowiązku rozpoznania wniosku strony, pomimo nieposiadania przez organ żądanej informacji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podała, że wniosek nie dotyczył tego kto jest obecnie zatrudniony w urzędzie organu a dotyczył informacji z precyzyjnie wskazanego okresu. Natomiast we wniosku nie było pytania o zatrudnienie w rozumieniu kodeksu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej opierały się na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) oraz naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W istocie jednak skarżący kasacyjnie kwestionował wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku strony, bowiem nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej odmawiając przekazania umowy o pracę, ani też nie przekazał skarżącej tej umowy. Starosta Dzierżoniowski podkreślił, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie przekazania umowy o pracę ani też przekazania tej umowy, bowiem skarżąca nie domagała się takiej umowy, a jak wynika z wniosku domagała się skanów umów cywilnych. Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej poinformował, że zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę, która nie zostanie przesłana z uwagi na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tym samym poinformował, że nie jest w posiadaniu informacji, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, czyli umów cywilnych zawartych z adwokatem, czy radcą prawnym. Natomiast zupełnie zbędne są rozważania Sądu I instancji dotyczące formy udostępnienia umowy o pracę, w tym sformułowana konkluzja, że skoro organ uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną lecz nie mogą być przez niego udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych, to organ powinien zastosować prawną formę działania w postaci decyzji administracyjnej. Tymi rozważaniami Sąd I instancji wykroczył bowiem poza zakres wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Z wniosku jednoznacznie wynika, że skarżąca wnosiła o przesłanie skanów umów cywilnoprawnych, a nie umów o pracę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca dodatkowo wyraźnie stwierdza, że we wniosku nie była pytania o zatrudnienie w rozumieniu kodeksu pracy. Konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego jest naruszenie przepisów postępowania w tym art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w tym zakresie w którym w uzasadnieniu wyroku prezentowane jest wskazane wyżej stanowisko prawne Sądu I instancji. Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 149 P.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a to powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę wniesioną do Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność organu jest niezasadna. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując takie czynności nie udzieli informacji w terminie maksymalnym dwóch miesięcy, bądź też nie wyda decyzji o odmowie udzielenia informacji. Z powyższych przepisów wynika, że dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma rację skarżący kasacyjnie, że wniosek R. P. o udostępnienie informacji publicznej nie pozostał bez odpowiedzi. Z akt sprawy wynika bowiem, że Starosta Dzierżoniowski, w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, poinformował wnioskodawczynię, na wskazany przez stronę adres poczty elektronicznej, że Powiat Dzierżoniowski zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę, która nie może zostać przesłana z uwagi na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ wykonał zatem ciążący na nim obowiązek. Udzielona odpowiedź, chociaż nie wprost, to jednak wyczerpuje zakres żądanej informacji albowiem wskazuje, że obsługa prawna Powiatu prowadzona jest przez radcę prawnego w ramach stosunku pracy. Podkreślić należy, że nieprecyzyjnie udzielona przez organ odpowiedź na wniosek miałaby znamiona bezczynności, gdyby wiązała się z rzeczywistą postawą organu polegającą na nieuwzględnieniu części żądania. W takiej sytuacji gdy podmiot obowiązany udziela bezzwłocznie i bez zastrzeżeń odpowiedzi, zaś z treści informacji organu wynika jego przekonanie o zrealizowaniu żądania, wnioskodawca ma prawo żądania doprecyzowania informacji. Odmienne zachowanie wnioskodawczyni, która bez podjęcia próby wyjaśnienia treści żądania wynikającego z błędnego odczytania jego treści przez organ, składa skargę na bezczynność, poddaje w wątpliwość ocenę, że intencją strony jest uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, w której sama wnioskodawczyni nieprecyzyjnie sformułowała żądanie. Powołane przez R. P. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie mogły bowiem stanowić podstawy umów cywilnych zawieranych przez Starostę Dzierżoniowskiego z radcami prawnymi. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności, z których wynika, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym samym dniu tj. 11 lutego 2016 r. w którym wniosek ten został złożony i brak jakiekolwiek reakcji ze strony skarżącej o ewentualne doprecyzowanie tej informacji, jeżeli jej zdaniem była niewystarczająca, co w przypadku złożenia takiego wniosku o doprecyzowanie mogłoby nastąpić z zachowaniem 14 dniowego terminu, tylko wystąpienie do sądu ze skargą na bezczynność organu powoduje, że uzasadniona jest wątpliwość, czy rzeczywistą intencją strony jest uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych tym bardziej, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest informacja, iż skarżąca R. P. wniosła do różnych wojewódzkich sądów administracyjnych około 120 skarg na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.