IV SAB/Wr 382/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 stycznia 2022 r. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim do załatwienia pkt 3, pkt 4 i pkt 5 wniosku z dnia 3 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że organ w zakresie pkt 3, pkt 4 i pkt 5 wniosku z dnia 3 stycznia 2022r. dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. B. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako PINB lub organ) o udzielenie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu i wykonania fotokopii wszystkich dokumentów i decyzji organów administracji państwowej oraz samorządowych jednostek organizacyjnych, na podstawie i w związku z którymi w S. przy ul. [...] (działka gruntu nr [...], obręb S., [...]) na podstawie decyzji pozwolenia na budowę [...] r. z dnia [...] r. zrealizowana została inwestycja budowlana w postaci ośmiu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W szczególności zaś strona wniosła o udostępnienie jej do wglądu lub przesłanie skanów na elektroniczną skrzynkę pocztową następujących dokumentów: 1) decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wraz ze wszystkimi załącznikami znajdującymi się w aktach sprawy; 2) zmiany decyzji – pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r.; 3) wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź zgłoszenia inwestora o gotowości do użytkowania, związanej z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r.; 4) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie bądź sprzeciwu lub odmowy wydania takiej decyzji, lub zawiadomienie o braku sprzeciwu organu na zgłoszenie o gotowości do użytkowania, związanej z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r.; 5) innych decyzji lub postanowień tutejszego organu związanych z ww. inwestycją. PINB wskazał w odpowiedzi z dnia [...] r., nr [...], że nie posiada informacji wymienionych w pkt 1 i 2 żądania strony, albowiem zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę był Starosta Powiatu W. Strona winna zatem do niego zwrócić się ze swoim podaniem. W odniesieniu do pkt 3 i 4 wniosku organ poinformował, że w dniu 8 maja 2020 r. otrzymał zawiadomienie o zakończeniu realizacji ww. inwestycji i nie wniósł sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia na użytkowanie zrealizowanych w jej ramach obiektów. Dodał również m.in., że w tym trybie organ nie wydaje decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a jedynie w terminie 14 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy może wnieść sprzeciw. W zakresie pkt 5 żądania organ podkreślił natomiast, że wobec nieprecyzyjności jego sformułowania, wytworzenie informacji będzie wiązało się z koniecznością dokonania dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste oraz poniesienia kosztów czasowych i osobowych. Wnioskowana informacja ma zatem charakter przetworzony, której udzielenie nie zostało poparte szczególnym interesem publicznym. W dniu 8 marca 2022 r. strona wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz wskazała, że organ nie udzielił wyczerpującej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek. Nie umożliwił on wglądu w żądane dokumenty ani nie przesłał ich kopii lub skanów, stwierdzając jedynie, że ich przekazanie jest czynnością przetworzoną, co w jej ocenie nie jest zgodne z przepisami prawa. Organ nie wydał również decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym odwołanie się od niej do organu wyższego stopnia. Z tych przyczyn skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, względnie przewlekłego prowadzenia postępowania, z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania według zestawienia kosztów lub w kwocie odpowiadającej kosztom zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie podając, że ustosunkował się terminowo i w sposób prawidłowy do wszystkich żądań strony zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co wyklucza stwierdzenie jego bezczynności w sprawie. Poinformował bowiem stronę, że części dokumentów nie posiada, a w pozostałym zakresie udzielił wyczerpujących wyjaśnień w oparciu o dane znajdujące się w swoich zasobach. PINB pokreślił, że dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takim dokumentem był zaś wniosek inwestora o zakończeniu budowy. Po jego przeanalizowaniu udzielono jednak stronie informacji, że organ nie zgłosił sprzeciwu względem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektów budowalnych. Nadto PINB zauważył, że wniosek strony obejmował także bliżej niesprecyzowane dokumenty i na jego podstawie nie można było stwierdzić, jakich innych decyzji lub postanowień dotyczy. Nie było zatem możliwości udzielenia w stosunku do tej części wniosku konkretnej odpowiedzi, gdyż wiązałoby się to z koniecznością podjęcia dodatkowych czynności i poniesienia kosztów osobowych i czasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Przedmiotem sporu okazał się natomiast przyjęty przez organ sposób procedowania, który w ocenie strony nie doprowadził do wyczerpującego załatwienia jej żądania. Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów: – przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub – poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub – umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy opisany schemat działania został zachowany przez PINB wyłącznie w odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zasadnie i przekonująco wyjaśniono bowiem skarżącemu, że organ nie znajduje się w posiadaniu zawnioskowanych przez niego dokumentów (pozwolenia na budowę wraz z załącznikami oraz jego ewentualnymi zmianami), albowiem właściwym do ich wydania, a tym samym i dysponowania jest starosta jako organ administracji architektoniczno-budowalnej. To on winien być zatem adresatem tej części wniosku skarżącego. W tym zakresie należy więc uznać, że organ dopełnił spoczywających na nim obowiązków i rozpatrzył żądanie skarżącego w sposób prawem przewidziany. Tej oceny nie można jednak podzielić w stosunku do sposobu rozpoznania pozostałej części wniosku skarżącego. W zakresie pkt 3 i 4 wniosku strona domagała się wglądu bądź przesłania skanów konkretnych dokumentów związanych z zakończeniem realizowanej inwestycji budowalnej i przystąpieniem do użytkowania obiektu. Tymczasem w odpowiedzi organ przywołał jedynie datę złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i poinformował, że nie wnosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania. Nie ustosunkował się on jednak do istoty żądania skarżącego, który oczekiwał nie tyle informacji, co jej nośnika. W tej zaś materii organ nie wypowiedział się w żaden sposób na etapie prowadzonego przez siebie postępowania. Dokonał tego dopiero w odpowiedzi na skargę przyjmując, że dokumenty złożone przez inwestora nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Działanie to należy jednak uznać za spóźnione, albowiem odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20, z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21). Dodatkowo pomija ona charakter danych, o których mowa w pkt 4 wniosku, obejmujących przecież dokumenty wytworzone wyłącznie przez organ, a nie przez inne podmioty (np. inwestora). Nie budzi zaś wątpliwości, że mają one walor publiczny jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie można było zatem podzielić stanowiska PINB, że udzielił on stronie pełnej i wyczerpującej informacji w tym zakresie, nawet jeśli starał się choć w części przekazać jej dane publiczne wynikające z prowadzonych przez siebie rejestrów sprzeciwów. Przedmiotem żądanie była bowiem nie tyle informacja o wniesionym sprzeciwie, co konkretne dokumenty, które mogły zostać w związku z tym wytworzone. Także w sytuacji gdy sprzeciw nie został wyrażony. Na aprobatę nie może zasługiwać również sposób rozpatrzenia żądania ujętego w pkt 5 wniosku, który w ocenie organu był na tyle nieprecyzyjny, że uniemożliwiał on udzielenie na niego odpowiedzi. Ewentualna zaś odpowiedź rodziła konieczność dokonania dodatkowych czynności, prowadzących do przyjęcia, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Powyższa konstatacja nie znalazła jednak przełożenia na właściwe działania organu, albowiem ani nie wezwał on strony do sprecyzowania wniosku i z tej przyczyny nie przedłużył terminu do jego rozpatrzenia na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie zobowiązał jej do wykazania, że udzielenie żądanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie zaś uznania tej ostatniej przesłanki za niespełnioną, nie wydał on decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że działania organu nie czyniły zadość wymaganym czynnościom, zmierzającym do wyczerpującego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania żądania skarżącego z dnia 3 stycznia 2022r. w zakresie pkt 3, 4 i 5. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. 14 dni, względnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie udostępnił oczekiwanej przez stronę informacji, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób. Dlatego należało zobowiązać organ do niezwłocznego załatwienia wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku strony skarżącej, lecz ustosunkował się względem niego w ustawowym terminie. Nadto w części obejmującej stanowisko wobec dwóch pierwszych punktów żądania strony jego działanie było prawidłowe. Sam zaś fakt, że w odniesieniu do reszty wniosku pozostawał on w błędnym przekonaniu co do trafności przyjętego poglądu, nie może uzasadniać rażącego naruszenia przez niego prawa. Zwłoka organu nie nosiła bowiem znamion świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 3 stycznia 2022 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z omówionych już wcześniej powodów, stwierdzających prawidłowość udzielenia przez organ odpowiedzi na pkt 1 i 2 żądania skarżącego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z czym w tym zakresie podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, odnosząc się jednocześnie do żądania skargi, że zasądzone koszty wyczerpywały roszczenia skarżącego w tej materii, albowiem nie przedłożył on ostatecznie sygnalizowanego zestawienia. Skoro zaś nie był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcę prawnego), nie znajdywała względem niego zastosowania dyspozycja art. 205 § 2 u.p.p.s.a. W związku z tym nie mogły zostać zasądzone na jego rzecz koszty postępowania sądowego w kwocie odpowiadającej kosztom zastępstwa adwokacko-radcowskiego.