IV SAB/Wr 398/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Burmistrza Szczytnej w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi E. M. z dnia 24 marca 2026 r. jest bezczynność Burmistrza Szczytnej w przedmiocie rozpoznania interpelacji z dnia 25 września 2025 r. Jak wynikało z akt Skarżący będący radnym Gminy Szczytna pismem z dnia 25 września 2025 r. skierował do Przewodniczącej Gminy i Miasta Szczytna interpelację związaną z procedowaną na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 września 2025 r. "Informacją o wykonanych inwestycjach zaplanowanych do realizacji w 2025r.". W piśmie sformułował pięć pytań. W dniu 30 września 2025 r. pismo zostało przedłożone Burmistrzowi Szczytej. Wobec braku odpowiedzi pismem z dnia 20 października 2025 r. Skarżący zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Szczytnej o "spowodowanie udzielenia odpowiedzi na interpelację". Powołał się treść art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) zobowiązującym do dzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni. Pismo pozostało bez odpowiedzi. W dniu 27 listopada 2025 r. Rada Miejska w Szczytnej podjęła uchwałę nr XXIII/125/25 w sprawie rozpatrzenia skargi z dnia 11 listopada 2025 r. na działalność Burmistrza Szczytnej, uznając za zasadna skargę Strony na nieudzielenie odpowiedzi na interpelację. W dniu 24 kwietnia 2026 r. Strona wiosła skargę na bezczynność Burmistrza Szczytnej w przedmiocie rozpoznania interpelacji z dnia 25 września 2025 r. Zarzucał naruszenie art. 24 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na interpelację. Domagał się stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania złożonej interpelacji zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na interpelację oraz zasądzenia zawrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie powołując się na brak kognicji sądu administracyjnego. Zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego w trybie art. 24 ust. 3 u.s.g. Działania podejmowane w tym trybie nie spełniają kryteriów aktu lub czynności podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Nie stanowią bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczą praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nadto organ zauważył, że relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym gminy ma - co do zasady - charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym mandatem radnego wiążą się z funkcją kontrolną rady gminy wobec wójta gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące - co do zasady - decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnymi zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach obejmujących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz podjęte w ramach szeroko rozumianego postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do Sądu należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Podstawą prawną żądania Skarżącej jest art. 24 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Zgodnie z ust. 4 interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Ust. 6 omawianego przepisu stanowi, że interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Stosownie do ust. 7 treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. W/w odpowiedzi organu wykonawczego gminy nie można jednak utożsamiać z aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest, aby charakteryzowała się ona następującymi elementami: - po pierwsze: nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - po drugie: musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie: musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - po czwarte: musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte: musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Odpowiedź na zapytanie lub interpelację radnego, o której mowa w art. 24 ust. 6 u.s.g., nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma - co do zasady - charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolną organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19 i z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 278/19: dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak wynika z akt Skarżący w dniu 25 września 2025 r. złożył do Przewodniczącego Rady Gminy i Miasta szczytna Miejskiej pismo zatytułowane Interpelacja. W jej treści odwołał się do tematów poruszanych na sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu 25 września 2026 r. formułując konkretne zapytania dotyczące poruszanej tematyki w zakresie "Informacji o wykonanych inwestycjach zaplanowanych do realizacji w 2025 r.". W piśmie wskazał, że działa jako radny Gminy i Miasta Szczytna. W piśmie z dnia 20 października 2025 r. kierowanym do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Szczytnej stanowiącym prośbę o udzielenie odpowiedzi na ww. interpelację Skarżący powołał się na art. 24 ust. 6 u.s.g. normujący obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelacje radnych w zakreślonym terminie. Zaś w kolejnym piśmie z dnia 1 lutego 2026 r. - stanowiącym wezwanie do wykonania obowiązku ustawowego - kierowanym zarówno do Burmistrza jak i Przewodniczącego Rady Miejskiej Skarżący m.in. wskazał na obowiązek Burmistrza wynikający z art. 24 ust. 7 u.s.g. W opinii Sądu nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem wniosku Skarżącego kierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy i Miasta szczytna jest interpelacja składana w trybie art. 24 ust. 3 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 24 ust. 6 u.s.g. obowiązków organu wykonawczego gminy w odniesieniu do realizowanych przez radnego uprawnień wykazała, że nie stanowią one innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który przyznawałby radnemu możliwość zakwestionowania nieprawidłowego działania organu wykonawczego w tym zakresie, to oceniana skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność organu w rozpatrzeniu interpelacji radnego nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).