IV SAB/Wr 421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi M. S. z dnia 13 października 2020 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy 2018/2019. W skardze Strona zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.). Domagała się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. organ przyznał świadczenie wychowawcze na rzecz małoletnich dzieci (B. i O. S.) za okres do 1 października 2017 r do 30 września 2018 r., orzeczeniem z tego samego dnia przyznał ww. świadczenie na dalszy okres tj. od 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Zaś w dniu 16 czerwca 2020 r. orzekł o przyznaniu ww. świadczenia na rzecz trójki dzieci (B., O. i K. S.) za okres od 1 października 2019 do 31 maja 2021 r. Postępowanie w tych sprawach wszczęto odpowiednio wnioskami z dnia 18 września 2017 r., 5 października 2018 r. i 8 sierpnia 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w J. w zawiązku z przepisami o koordynacji systemów zabeczenia społecznego przekazał je Wojewodzie odpowiednio w dniach 16 listopada 2017 r. i 29 października 2019 r. Wnioski były kompletne i zawierały niezbędną dokumentację wraz z jej tłumaczeniem. Pomimo tego organ procedował w sprawie przewlekle, w zakresie najodleglejszego wniosku przez dwa lata i cztery miesiące, w kolejnym rok i trzy miesiące, w następnym dziesięć miesięcy. Strona upomniała się także o terminowe rozpoznanie spraw poprzez ponaglenia. Skarżąca podkreślała, że na skutek przewlekłego procedowania dzieci Strony zostały pozbawione prawa do świadczeń rodzinnych w L., gdzie pracował mąż Skarżącej. Zaznaczała, że w tym państwie zobowiązania w zakresie świadczeń rodzinnych przedawnią się po upływie roku, zatem opieszałość organu doprowadziła do ich utraty. Zachowanie organu i brak działania narusza wskazane na wstępie przepisy i terminy rozpoznania sprawy, prowadząc do przewlekłość postępowania. Podkreślała, że nie była informowana o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, co narusza art. 36 k.p.a. Dowodzi to lekceważenia Strony, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa i uzasadnia żądanie przyznania na jej rzecz wskazanej sumy pieniężnej. Końcowo Strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, że zakończenie postpowania nie czyni skargi na przewlekłość bezprzedmiotową czy bezzasadną, gdyż umożliwia ocenę czy doszło do przewlekłości, czy miała ona charakter rażący oraz uprawnia sąd do orzeczenia o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w we wszystkich sprawach zaznaczając, że zostały one zakończone jeszcze przed wniesieniem skargi, co uzasadnia jej odrzucenie. W tym względzie organ powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stanowiącą o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność wniesionej po zakończeniu postępowania. Nadto w opinii organu nie wpłynęło ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy, a zatem Skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co również uzasadnia żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.). Na poparcie swych racji organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej organ wnioskował o oddalenie skargi wskazując na znaczącą ilość prowadzonych postępowań i wniosków, co uniemożliwia zachowanie terminów ustawowych. Podkreślał, że w celu prawidłowego procedowania wykorzystuje w pełnym zakresie zasoby kadrowe i środki finansowe jakimi dysponuje. Zaznaczał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, czy lekceważenia stron ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i problemów kadrowych. Następnie dokonał językowej wykładni pojęcia "rażące" i sięgając do poglądów judykatury wywiódł, że w sprawie nie doszło do tak charakteryzowanej przewlekłości. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej organ wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 grudnia 2020 r. skargę Strony rozdzielono stosownie do art. 57 § 3 p.p.s.a., wyłączając do odrębnego rozpoznania sprawy na bezczynność dotyczące poszczególnych okresów zasiłkowych. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pod sygn. akt IV SAB/Wr 488/20 odrzucił skargę Strony. W uzasadnieniu, powołując się na art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. wskazał, że złożenie skargi na przewlekłość jest możliwe dopiero po wniesieniu ponaglenia. Analiza akt i przeprowadzone postępowanie uzupełniające dowiodło, że taki środek nie został przez Stronę wniesiony, co uzasadniało odrzucenie skargi. Sąd zaznaczył, że przedstawione przez Stronę pismo z dnia 3 kwietnia 2020 r. nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego nie konwaliduje przedłożony dowód nadania przesyłki z tej daty na adres organu, gdyż z jej treści nie wynika jakie pismo w istocie zostało nadane. Na skutek wniesionej przez Stronę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. pod sygn. akt I OSK 1077/21 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu potwierdził, że w aktach sprawy brak ponaglenia datowanego na dzień 3 kwietnia 2020 r., jednakże zarzucił brak uwzględnienia, że w dokumentacji organu nie znajduje się żadne pismo, którego wpływ można by powiązać z nadaną tego dnia przez Stronę przesyłką, a taki dowód nadania Strona przedłożyła na wezwanie Sądu. Dalej wywodzono, że jeśli przesyłka została nadana, to Strona nie miała już wpływu na to czy dotarła do adresata. W opinii Sądu wyższej instancji istniejące w tym zakresie wątpliwości winny być rozpoznawane na korzyść strony, co uzasadnia art. 45 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie należy wskazać na treść art. 197 § 2 w zw. z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. Natomiast art. 190 ww. ustawy we wskazanym zakresie stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma ta wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który na tym etapie postępowania, co do zasady nie ma już swobody w zakresie wykładni prawa i możliwości odstąpienia od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w orzeczeniu sądu wyższej instancji. Wyjątkiem do tej zasady, tj. dopuszczalności odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa są sytuacje wyjątkowe, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999 Nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zaistniały opisane okoliczności uzasadniające odstępstwo od wykładni przedstawionej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r. pod sygn. akt I OSK 1077/21 w zakresie nakazującym merytoryczne rozpoznanie skargi. O ile Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie neguje i w pełni przyjmuje pogląd i wykładnię Sądu wyższej instancji odnoszącą się do oceny dopuszczalności skargi z uwagi na art. 53 § 2b p.p.s.a. i wniesienie ponaglenia, o tyle merytoryczne rozpoznanie sprawy wyklucza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W powołanym orzeczeniu skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku. Rozpoznając zagadnienie prawne przedstawione przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21 sformułowane jako pytanie o to czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.? podjął następującą uchwałę: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 130/21 należałoby przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Dalej Sąd ten wyjaśniał, że skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Z tego powodu, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Dalej Sąd wywodził, że pogląd wypowiedziany w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. jest dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wiążąca. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przywołanej normy wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu została wywiedziona w dniu 13 października 2020 r., tj. po wydaniu i doręczeniu Stronie orzeczenia z dnia 8 stycznia 2020 r. kończącego to postępowanie to zaistniały okoliczności wskazane w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe nakazuje stwierdzenie niedopuszczalności skargi, która powinna zostać odrzucona. Zgodnie bowiem z podjętą w dniu 7 marca 2022 r. uchwałą prowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu prowadzenia sprawy w sposób przewlekły nawet w przypadku wniesienia ponaglenia w toku postępowania. W konsekwencji wniesienie skargi po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi a skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.