IV SAB/Wr 430/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.200 (słownie: trzy tysiące dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. V. (dalej zwany skarżącym lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 22.800 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w postepowaniu uproszczonym oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 2 stycznia 2019 r. strona złożyła osobiście w siedzibie ekspozytury organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie tego samego dnia wraz z podaniem informacji o przewidywanym terminie zakończenie postępowania ustalonym na dzień 2 lipca 2019r. Strona pismem z dnia 11 lutego 2020 r. złożyła oświadczenie o zmianie celu pobytu w trakcie postępowania (inny podmiot powierzający wykonywanie pracy), a następnie w dniu 24 lutego 2020 r. wpłynęło do organu jej ponaglenie datowane na dzień 19 lutego 2020 r. Organ pismem z dnia 31 marca 2020 r. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenie postępowania ustalonym na dzień 1 lipca 2020 r. wzywając jednocześnie do uzupełnienia braków wniosku. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 2 listopada 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony o dołączenie dokumentów do akt sprawy wraz z informacją o zmianie adresu pełnomocnika, a następnie w dniu 14 marca 2022 r. skarga na przewlekłość postępowania datowana na dzień 9 marca 2022 r. Organ decyzją z dnia 16 marca 2022 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 16 marca 2024 r., zaś w dniu 24 marca 2022 r. przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 7 kwietnia 2022 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.329, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie szczególnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została wydana już po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości, gdyż jego czynności dokonywane były w kilku znacznych odstępach czasowych. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszych czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, doszło po upływie blisko 15 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku, a do następnej, która zwieńczona była wydaniem decyzji, kolejnych 26 miesięcy. Sytuacja, w której skarżący oczekiwał przeszło 38 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 3.200 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżąca musiała zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i uiszczona należna opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).