IV SAB/Wr 436/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi: O. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 zł (słownie: tysiąc dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. O. S. (dalej: skarżąca) pismem z 29 kwietnia 2024 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 25 marca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy żądając: 1. stwierdzenia że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznania od organu na jej rzecz maksymalnej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, 5. zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów tłumaczenia przysięgłego ubezpieczenia zdrowotnego dołączonego w dniu 25 marca 2021 r. i opłaty skarbowej w wysokości 340 zł), 6. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda decyzją z 14 maja 2024 r. załatwił wniosek strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w badanej sprawie regulują ww. przepisy k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. . 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak nie może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności oraz przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach, gdyż termin na rozpoznanie niniejszej sprawy upłynął z dniem 25 kwietnia 2021 r. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, które mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. Przy tym – o czym była mowa wyżej - z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). W tym stanie rzeczy, nie tylko możliwa, ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do załatwienia sprawy zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, a termin na jej rozpoznanie (na moment składania wniosku) określony jako miesięczny – termin ten upłynął jednak przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca wniosła 25 marca 2021 r., przedkładając w formie załączników wymagane prawem dokumenty. W tym samym dniu została poinformowana, że termin zakończenia postępowania został ustalony na dzień 25 stycznia 2022 r. Następnie pismem z 10 maja 2021 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ostatnią odpowiedź na wystosowane zapytanie organ uzyskał 9 czerwca 2021 r. Pismem z 30 listopada 2021 r,. skarżąca uzupełniła i zaktualizowała wniosek. Kolejnym pismem z 28 lutego 2022 r. złożyła ponaglenie w sprawie. Organ pismem z 9 kwietnia 2024 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku i okoliczności uzasadniające ubieganie się o udzielenie zezwolenia. W świetle powyższych okoliczności czytelne jest, że organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy. Taką konkluzję mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Takie czynności organ podjął jednak już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Ponadto Sąd również dostrzega, że wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 25 stycznia 2022 r. (czyli o dziesięć miesięcy) nie miało żadnego uzasadnienia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt. I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tę ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przy czym podkreślania wymaga, że skarżąca podejmowała wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, bowiem z własnej inicjatywy uzupełniała dokumentację, składała monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt. II sentencji wyroku. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a) o czym orzeczono w pkt. III sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.200 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla skarżącej rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. IV sentencji wyroku. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. Przedmiotowa regulacja nie może znaleźć zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości zaistniałych przed wejściem powołanej ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 2470/22). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zważywszy na okoliczność, że skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty podlegające zwrotowi składał się więc jedynie wpis od skargi (100 zł). Nie podlegały natomiast zwrotowi wskazywane w skardze koszty tłumaczenia przysięgłego ubezpieczenia zdrowotnego oraz opłaty skarbowej, które zostały poniesione w ramach postepowania administracyjnego, a więc nie nalezą do kwalifikowanej kategorii kosztów, o których stanowi art. 200 p.p.s.a.