IV SAB/Wr 448/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2017 r. , II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku, IV. umarza postępowanie w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie : trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y. Y. (dalej: strona, skarżący) z dnia 3 lutego 2017 r. adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r., organ wezwał stronę do dostarczenia, w terminie 7 dni, wypełnionego przez pracodawcę załącznika nr 1 podpisanego przez osobę upoważnioną do reprezentowania zgodnie z KRS lub CEIDG. Strona złożyła wymagany dokument w dniu 28 lutego 2017 r. Pismami z dnia 4 kwietnia 2017 r. organ: - działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie na 2 czerwca 2017r., - na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni zaświadczenia z właściwego Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w podatkach. W dniu 20 kwietnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z informacją, że z dokonanych sprawdzeń w policyjnej bazie danych nie wynika, aby pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 kwietnia 2017 r. strona przedłożyła wymagane zaświadczenie. W dniu 13 marca 2018 organ przedłużył zezwolenia typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium RP od dnia 13 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. W dniu 30 maja 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony z prośbą o przyśpieszenie postępowania, udzielenie informacji o sprawie oraz wskazanie ewentualnego terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji, jeśli takowe zostały stwierdzone. W dniu 23 stycznia 2019 r. strona ponownie zwróciła się do organu z pismem o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019r. (data wpływu 4 kwietnia 2019r.) strona ponownie wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Kolejny wniosek o przyspieszenie sprawy strona złożyła 18 marca 2020r. dodając, że urodziły mu się dzieci a brak karty powoduje problemy z załatwieniem wielu formalności. W dniu 11 marca 2020 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "na inspektora prowadzącego sprawę" w trybie art. 227 k.p.a. wskazując, że postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania a pomimo upływu czasu sprawa nie została załatwiona. Powyższa skarga została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość pod sygnaturą IV SAB/Wr 484/20. Pismem z dnia 6 kwietnia 2020r. organ wezwał stronę do przedłożenia oryginału podpisanego przez pracodawcę aktualnego załącznika nr 1, aktualnej umowy o pracę, dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, w terminie 30 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020r. organ przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Pismem z dnia 2 czerwca 2020r. (data wpływu do organu 8 czerwca 2020r.) strona uzupełniła wymagane dokumenty wnosząc jednocześnie o szybkie wydanie decyzji. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. Sąd odrzucił skargę w sprawie o sygn. akt. IV SAB/Wr 484/20 z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie Sądu w przedmiocie złożenia dowodu wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia 24 lipca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz możliwość wglądu do akt. Pismem z dnia 1 września 2020 r. Urząd ds. Cudzoziemców przesłał organowi ponaglenie strony z dnia 30 lipca 2019 r., celem ustosunkowania się przez organ do treści wraz z nadesłaniem odpisów akt sprawy. W dniu 28 września 2020 r. oraz 16 listopada 2020 r. do organu wpłynęły kolejne pisma pełnomocnika strony, w sprawie udzielenia informacji o sprawie wraz z możliwością wglądu do akt. Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że spraw toczy się już ponad 3 lata i 10 miesięcy. Ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców pismem z dnia 17 lutego 2021 r. W piśmie przekazującym organ przyznał, że należy je uznać za zasadne, jednak nie wynika to ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników. Pismem z dnia 18 stycznia 2021r. (data wpływu do organu: 20 stycznia 2021 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 6-10, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji i informacji. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 4. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 5. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 maja 2021r. będącym odpowiedzią na wezwanie sądu, pełnomocnik skarżącego wskazała, że przedmiotem skargi jest również bezczynność organu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skargi rozstały rozdzielone oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu została zarejestrowana pod sygn. akt. IV SAB/Wr 448/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 3 lutego 2017 r., organ ponad cztery lata nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie pierwsza czynność została podjęta przez organ niemalże niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, kiedy to organ ustalił przewidywany termin zakończenia postępowania na 2 czerwca 2017r. Do tej daty jednak organ nie tylko nie zakończył postępowania, ale i przez następny niemal rok nie podejmował żadnych czynności. Po przedłużeniu zezwolenia w dniu 13 marca 2018 r. organ ponownie przestał odpowiadać na wezwania i pisma strony. Taka sytuacja miała miejsce w okresie niemal dwuletnim, aż do 6 kwietnia 2020 r. gdy organ wezwał stronę do ponownego uzupełnienia dokumentacji. Następnie ponownie do dnia złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ nie podejmował żadnych czynności mimo wielokrotnych pism i prób kontaktu ze strony skarżącego. Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic nie stało na przeszkodzie, by wniosek skarżącego rozpoznać w ustalonym terminie i zakończyć postępowanie. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku) oraz w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z uwagi na zawarcie takiego zobowiązania oraz przyznanie stosownej sumy pieniężnej w sentencji wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2021r. w sprawie ze skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu, zarejestrowanej pod sygn. akt. IV SAB/Wr 447/21( pkt III –IV tegoż wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), natomiast przy określaniu należnego wysokości wynagrodzenia za zastępstwo procesowe uwzględniono fakt, że na skutek rozdzielenia jednej skargi, prowadzono dwie sprawy skarżącego dotyczące przewlekłości oraz bezczynności organu w sprawie tego samego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obniżył zatem wynagrodzenie, biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, podjęte przez niego czynności oraz charakter sprawy. Z tych powodów Sąd uznał, że w tej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów, na podstawie art. 206 p.p.s.a.