IV SAB/Wr 450/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r., a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 grudnia 2021 (data wpływu do organu) D. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Pismem z dnia 12 września 2022 r. organ poinformował stronę, że warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w związku z ubieganiem się o zezwolenie na pobyt stały z tytułu posiadania polskiego pochodzenia i zamiaru osiedlenia się na terytorium RP na stałe jest przedłożenie przez wnioskodawcę w terminie 45 dni: - oryginału dokumentu (dokumentów) z których wynika, że co najmniej jedno z rodziców, dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej; - oryginału dokumentu (dokumentów) potwierdzających pokrewieństwo wnioskodawcy z członkiem/członkami rodziny posiadającymi w dokumentach informację o polskiej narodowości; - dokumentów potwierdzających związek (związki) z polskością; - tłumaczenia na język polski wskazanych w punkcie 1-3 dokumentów wykonanego przez tłumacza przysięgłego wpisanego na listę tłumaczy przysięgłych; - sporządzonego drzewa genealogicznego rodziny w oparciu o złożone dokumenty, z podaniem daty urodzenia i stopnia pokrewieństwa między wnioskodawcą a danym członkiem rodziny uwzględnionym w drzewie genealogicznym; - uzupełnionej listy wszystkich załączonych w oryginale dokumentów wraz ze sporządzonym dokładnym opisem dokumentów z zastosowaniem następującej formy: seria, nr dokumentu; rodzaj dokumentu (akt urodzenia, małżeństwa, zgonu, wyciąg z USG); kogo dotyczy oryginał dokumentu (nazwisko i imię). Także w dniu 12 września 2022 r. organ działając na podstawie art. 202 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2021 r. poz. 2354) wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto, z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku, na podstawie art. 64 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 203 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2020 r. poz. 35 ze zm.) wezwał wnioskodawcę do przedstawienia w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania: - kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu); - 4 sztuk aktualnych fotografii spełniających wymogi wskazane w tym wezwaniu. Pismem z dnia 20 września 2022 r. Wojewoda wystąpił, na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 28 kwietnia 2022 r. i 19 października 2022 r. skarżący nadesłał uzupełniającą dokumentację. W dniu 19 października 2022 r. pobrano od niego odciski linii papilarnych. Dodatkową dokumentację do sprawy skarżący nadesłał także przy piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. W dniu 24 kwietnia 2024 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, a w dniu 30 kwietnia 2024 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Formułując zarzut przewlekłości Wojewody w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 grudnia 2021 r. strona wniosła o: - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Już po odnotowaniu wpływu skargi, bo w dniu 15 maja 2024 r. wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o przeprowadzenie przez właściwą jednostkę czynności sprawdzających, mających na celu weryfikację dokumentów przedłożonych przez stronę. Pismem z dnia 20 maja 2024 r. Wojewoda wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie, wyznaczając termin przesłuchania na dzień 11 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in. na regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wstrzymujące lub zawieszające bieg terminów na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowi przepis art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który na moment składnia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji na ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach, przepis art. 210 otrzymał brzmienie: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. W sprawie trzeba dostrzec, że wiosek strony wpłynął do organu w dniu 13 grudnia 2021 r. Na dzień otrzymania wniosku, Wojewodę obowiązywał zatem 3-miesięczny termin załatwienia sprawy. W czasie biegu terminu, nastąpiło wydłużenie terminu załatwienia sprawy do 6 miesięcy, zgodnie ze wspomnianą wyżej nowelizacją. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero w dniu 12 września 2022 r., a zatem po upływie terminu, w jakim sprawa, zgodnie z ustawą, powinna zostać zakończona. Przed upływem terminu ustawowego organ nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 września 2022 r. działając w powołaniu na art. 202 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto, z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 203 ust. 1 i ust. 2 ustawy . o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2020 r. poz. 35 ze zm.) wezwał stronę do przedstawienia w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz 4 sztuk aktualnych fotografii spełniających wymogi wskazane w tym wezwaniu. W piśmie opatrzonym tą samą datą, organ poinformował nadto stronę o konieczności przedłożenia w terminie 45 dni dokumentów wymienionych w tym piśmie. Kilka dni później, bo w dniu 20 września 2022 r. Wojewoda wystąpił, na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Już tylko przytoczone wyżej fakty wskazują na zasadność stawianego organowi zarzutu przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zdaniem Sądu, przepis art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wyznaczający początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie zwalnia organu od wezwania organu do dopełnienia czynności, o jakim mowa w tym przepisie, a warunkujących rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. W sprawie, organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie 9 miesięcy od daty wpływu wniosku. Taki sposób prowadzenia postępowania w sprawie niewątpliwie przeczy zasadzie szybkości postępowania oraz narusza zasadę zaufania, prowadząc jednocześnie do naruszenia terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania pozostaje także to, że dopiero w dniu 20 września 2022 r. Wojewoda wystąpił, na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Procedura ta stanowi obligatoryjny element postępowania w tego rodzaju sprawach, a zatem brak jest usprawiedliwienia na to, że Wojewoda wdrożył tę procedurę po upływie aż tylu miesięcy od daty wpływu wniosku. Elementy przewlekłości w prowadzeniu postępowania można dostrzec także na dalszym etapie postępowania. Kolejne czynności procesowe w sprawie organ podjął bowiem dopiero w dniu 15 maja 2024 r. oraz w dniu 11 lipca 2024 r. Usprawiedliwienia dla tak dużych odstępów czasowych w podejmowanych czynnościach nie może stanowić to, że strona etapami nadsyłała dodatkową dokumentację (ostatnią w dniu 2 lutego 2024 r.). Niezależnie bowiem od tempa w jakim strona zgromadziła dokumentację wniosku, to organ jest gospodarzem postępowania. W sprawie nie można również nie dostrzec, że Wojewoda wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej o podjęcie czynności mających na celu weryfikację dokumentów przedłożonych przez stronę dopiero w 15 maja 2024 r. (co miało miejsce już po skardze), w sytuacji, gdy ostatnie dokumenty w sprawie strona nadesłała do akt sprawy w dniu 2 lutego 2024 r. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tryb procedowania przez organ uzasadniał przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W punkcie II wyroku, sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Wysokość tej sumy jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. O kosztach postępowania Sąd postanowił (punkt V wyroku) zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.