IV SAB/Wr 508/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi N. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, N. V. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 9 sierpnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) domagając się m.in. zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej "odszkodowania" w kwocie 20.000 zł. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że mimo złożenia kompletnych dokumentów Wojewoda D. nie wydał w sprawie decyzji, ani też nie wskazał terminu jej wydania. Zwróciła także uwagę, że przekroczenie przez organ ustawowych terminów wydania zezwolenia na pobyt czasowy, które jest zintegrowane z pozwoleniem na pracę na terytorium RP, uniemożliwia stronie podjęcie pracy i powoduje znaczące straty finansowe, w tym wynikające z braku możliwości otrzymania 500+ na dzieci, czy wyprawki dla syna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda D. uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 9 sierpnia 2019 r. Wojewoda D. nie zakończył postępowania w terminie dwumiesięcznym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ani nie zastosował normy z art. 36 k.p.a. W dniu 23 października 2019 r. organ pobrał od strony odciski odcisków linii papilarnych. Kolejne czynności zmierzające do rozpoznania wniosku Wojewoda D. podjął w dniu 15 kwietnia 2021 r., co nastąpiło już po skardze na przewlekłość, jaką strona wniosła (w dniu 22 lutego 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu. Czynności te polegały na zainicjowaniu procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) oraz wezwaniu wnioskodawcy, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku w sposób wskazany w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r., w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego niewątpliwie wskazuje na naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego. Jako oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania oraz przewidzianych w k.p.a. ustawowych terminów załatwienia sprawy należy postrzegać okoliczność, że w sprawie wezwanie do uzupełnienia dodatkowej dokumentacji wniosku zostało skierowane do strony przeszło rok po złożeniu wniosku, a przy tym również, po wniesieniu przez nią skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość Wojewody D. Trzeba też zauważyć, że zainicjowana przez organ, również po ponad roku od złożenia wniosku, procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Warto przy tym odnotować, że sprawa nadal jest w toku, pomimo wyznaczonego przez organ w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. przewidywanego, końcowego terminu załatwienia sprawy na dzień 15 lipca 2021 r. Trzeba też podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, to jednak nie mogła ona uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii przewlekłości jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle tych faktów Sąd zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł o charakterze tej przewlekłości uznając, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie III sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej sumę przyznaną w wyroku, Sąd w punkcie V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, kwota 100 zł odpowiadała równowartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe.