IV SAB/Wr 52/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. R. P. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wnioskiem przesłanym w dniu 2 września 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do Starosty W. (zwanego dalej Starostą lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie na jej adres mailowy skanów umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat W. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Organ pismem z dnia 15 września 2016 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.) poinformował wnioskodawczynię, iż jej wniosek nie może być rozpatrzony w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność wykonywania przez pracowników Urzędu czynności związanych z realizacją wcześniej złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz wykonywaniem pilnych i ważnych zadań związanych z bieżącą realizacją powierzonych im zadań i obowiązków oraz wskazując, że wniosek zostanie rozpoznany nie później niż do dnia 1 listopada 2016 r. Starosta decyzją nr 1431.8.2016 z dnia 28 października 2016 r. odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej podnosząc w uzasadnieniu, iż "(...) umowy, których udostępnienia domaga się wnioskodawczyni mogą zawierać informację stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego na rzecz powiatu stałą obsługę prawną. Informacje w zakresie sposobu realizacji obsługi prawnej przez dany podmiot, któremu zlecono jej wykonywanie, zasad współpracy z podmiotem realizującym obsługę prawną, czy też wysokość należnego temu podmiotowi wynagrodzenia, stanowią informację posiadającą wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby naruszać interes przedsiębiorcy, jego konkurencyjność. Tym samym, wobec nieposiadania przez Powiat W. zgody tych podmiotów na udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, brak jest podstaw do udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji." Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono w pierwszej kolejności, iż umowy cywilnoprawne zawierane przez powiat z innymi podmiotami w zakresie obsługi prawnej, jak i związane z tym faktury VAT stanowią informację publiczną, gdyż przedmiotem tych dokumentów jest informacja wytworzona przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszącą się do niego. Dalej wskazano, że podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know-how produkcyjne, ewentualnie know-how handlowe bądź inne. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Zdaniem Kolegium z analizy treści decyzji Starosty wynika, że tenże przyjął, że żądane przez wnioskodawczynię umowy "mogą zawierać informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy", nie dokonując własnej oceny w tym zakresie. Podobnie z analizy akt przesłanych Kolegium nie wynika również, czy przedsiębiorca, zawierając umowę o obsługę prawną z organem, dokonał jakiegokolwiek zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej musi - po pierwsze - wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a po drugie, ustaliwszy, iż tak jest, zwrócić się - nim odmówi udostępnienia informacji publicznej - do przedsiębiorcy, którego dobra mają być chronione, z zapytaniem, czy nie rezygnuje z przysługującego mu prawa. Po doręczeniu w dniu 7 grudnia 2016 r. tej decyzji Staroście poinformował on stronę pismem z dnia 21 grudnia 2016 r., iż sprawa dotycząca złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być ponownie rozpatrzona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność wykonania czynności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz wskazał, że wniosek zostanie ponownie rozpatrzony nie później niż do dnia 6 lutego 2017 r. W dniu 7 lutego 2017 r. skarżącej na podany we wniosku adres mailowy przesłany został skan obowiązującej w dniu złożenia wniosku umowy zawartej z kancelarią prawną dot. m.in. opłat za czynności adwokackie. Skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do udzielonej odpowiedzi, nie wniosła o jej uzupełnienie czy doprecyzowanie, zaś pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wystąpiła do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, ze skargą na bezczynność Starosty żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł tytułem opłaty sądowej oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wskazano także, iż organ najpierw odmówił udzielenia informacji publicznej, następnie po orzeczeniu Kolegium przedłużył termin do udzielenia informacji do czego, po uchyleniu decyzji, nie miał prawa, a następnie w wyznaczonym przez siebie terminie na wniosek nie odpowiedział i do dnia dzisiejszego wnioskowanej odpowiedzi nie udzielił. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podkreślając, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. W tym kontekście organ wskazał, iż zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącej i w dniu 7 lutego 2017 r. przesłał jej stosowny skan umowy, zaś wcześniej dwukrotnie informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Strona w piśmie procesowym z dnia 30 marca 2017 r., odnosząc się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, oświadczyła, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 23 lutego (2017 r.) polegają na prawdzie, jednakże organ przesłał umowę niezwiązaną z wnioskiem zawartą w dniu 18 lutego 2016 r. co nijak się ma do wniosku skarżącej. Najpierw organ przedłużał terminy, następnie odmawiał udzielenia odpowiedzi, a później nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem. Argumentacja wskazująca na to, że organ nie pozostaje w bezczynności nie może być wzięta pod uwagę z powodu podstawowych zasad logiki. Gdyby bowiem uznać, że udzielenie odpowiedzi w jakikolwiek sposób oczywiście niezwiązany z przedmiotowym wnioskiem tamowało skuteczne dochodzenie praw w sądzie wówczas prowadziło by to do wniosku, że nie ma żadnego legalnego sposobu wydobycia informacji od organu i wówczas wystarczy nie odpowiadać na temat, co skutkowałoby możliwością nieudzielania informacji publicznej zgodnie z wpływającymi wnioskami. Organ ustosunkowując się do powyższego pisma strony wskazał, że przesłał skarżącej skan umowy zawartej z kancelarią prawną regulującej kwestie podniesione w złożonym wniosku z dnia w 2 września 2016 r. (tj. opłat za czynności adwokackie), zaś skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do otrzymanej informacji, nie wniosła o jej uzupełnienie czy rozszerzenie. Wniosek w ocenie organu został sformułowany bardzo ogólnie, co mogło rodzić uzasadnione wątpliwości co do przedmiotu żądania skarżącej. Ponieważ skarżąca nie odniosła się w żaden sposób do otrzymanej informacji organ uznał, iż spełnione zostało żądanie skarżącej co do udzielenia informacji publicznej. Dopiero z treści skargi, która wpłynęła do Urzędu w dniu 24 lutego 2017 r. organ dowiedział się, że strona nie uznaje przesłanej odpowiedzi i w dalszym ciągu żąda przesłania wskazanych we wniosku informacji. Podkreślono, iż organ nie uchylał się od udzielenia informacji w niniejszej sprawie i podejmował zgodnie z prawem stosowne czynności, jednakże przy tak sformułowanym wniosku i braku chęci współpracy ze strony skarżącej podejmowane przez organ działania zawsze będą negowane przez stronę. Podsumowując swoje stanowisko Starosta stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, albowiem interpretując wniosek strony udzielił informacji publicznej. Jeżeli w ocenie strony interpretacja ta była nieprawidłowa, skarżąca powinna poinformować o tym organ, który udzieliłby dodatkowych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwaną dalej u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W świetle postawionych zarzutów skargi przede wszystkim wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 k.p.a., lecz o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwana dalej także w skrócie jako u.d.i.p.). Wyjaśnić również trzeba, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też obowiązek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani też wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi warto zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, pod którym to pojęciem, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. rozumie się każdą informację o sprawach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, po zapadłym ostatecznym rozstrzygnięciu Kolegium z dnia 29 listopada 2016 r., przedmiotem sporu nie było ustalenie charakteru żądanych przez skarżącą informacji, czy też określenie statusu Starosty jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konflikt interpretacyjny dotyczył jedynie kwestii oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu 7 lutego 2017 r. była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. Rozwiązując ten spór, w ocenie Sądu, nie można uciec od stwierdzenia, że sposób sformułowania przez stronę skarżącą wniosku, w którym odwołała się ona do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), żądając jednoczesnego przesłania umów cywilnoprawnych zawartych z adwokatami bądź radcami prawnymi, mógł wprowadzić organ w błąd co do rzeczywistej treści oczekiwanych przez stronę danych. Nie można w tej sytuacji wykluczyć, iż Starosta mógł racjonalnie wnioskować, że strona domaga się otrzymania informacji jedynie na temat umów cywilnych jakie zostały zawarte z adwokatami i radcami prawnymi odnośnie opłat za czynności adwokackie. Kierując się takim rozumowaniem Starosta udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 7 lutego 2017 r., przesyłając na jej adres mailowy skan umowy na usługi prawnicze dotyczący zastępstwa procesowego zawartej w dniu 18 lutego 2016 r. pomiędzy Starostwem Powiatowym a jedną z kancelarii prawnych we W.. Starosta – jak wynikało to ze stanowiska prezentowanego w toku postępowania – był przy tym przekonany, że jego działania były prawidłowe i wyczerpywały żądanie wnioskującej. Brak jakiegokolwiek komunikatu ze strony skarżącej utwierdził podmiot zobowiązany w przekonaniu, że udzielona przez niego odpowiedź była satysfakcjonująca. Powyższe okoliczności pozwalają uznać, że organ nie pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny, gdyż udostępnił skarżącej takie informacje, o które – w jego ocenie – strona wystąpiła. Podkreślić należy, że nieprecyzyjnie udzielona przez Starostę odpowiedź miałaby znamiona bezczynności dopiero wówczas, gdyby wiązała się ona z rzeczywistą postawą podmiotu zobowiązanego polegającą na nieuwzględnieniu żądania. Jeśli jednak organ udziela odpowiedzi bez zastrzeżeń oraz z pełnym przekonaniem o zrealizowaniu żądania, lecz jej treść odbiega od oczekiwania wnioskodawcy, bądź jest niepełna, nieprecyzyjna albo w jeszcze inny sposób niezadowalająca, wnioskodawczyni zobowiązana była poinformować o tym podmiot zobowiązany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2097/16 oraz z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2462/16). Nietrafne są zdaniem Sądu zastrzeżenia skarżącej co do braku podstaw do skorzystania przez organ z możliwości przedłużenia terminu udostępnienia informacji po orzeczeniu Kolegium, gdyż żaden przepis prawa, a tym zwłaszcza art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie pozbawia organu takiej możliwości w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna nie może zostać z uzasadnionych przyczyn udostępniona w czternastodniowym terminie liczonym od daty doręczenia organowi decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie rozważań warto zauważyć, iż bierność skarżącej po otrzymaniu maila w dniu 7 lutego 2017 r. wzbudza wątpliwości, czy rzeczywistą jej intencją było pozyskanie danych publicznych. Gdyby bowiem skarżącej w istocie chodziło o pozyskanie informacji publicznej, miała ona szansę zwrócić uwagę organu na wynikłe nieporozumienie przed wniesieniem przedmiotowej skargi. W ten sposób mogła ona doprowadzić do szybszego i prostszego pozyskania danych bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Reasumując należało stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie nie pozostał bezczynny, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącą żądanie i udostępnił jej takie informacje, o jakie – jak był przekonany – strona wnosiła. Jego stanowisko w zakresie prawidłowości przyjętego sposobu działania wynikało zaś z nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz z bierności samej skarżącej, która aż do momentu wniesienia skargi w żaden sposób nie sygnalizowała, że otrzymane przez nią dane nie wyczerpują żądania jej wniosku. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.