IV SAB/Wr 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we W. w przedmiocie udostępnienia kopii dokumentów urzędowych dotyczących postępowania dyscyplinarnego oddala skargę. . Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 12 lipca 2009 r. adresowanym do Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we W. M. W. zwrócił się o udostępnienie kopii dokumentów urzędowych stanowiących wniosek dyscyplinarny z dnia 5 stycznia 2008 r. dotyczący A. S. oraz wydanych w jej sprawie orzeczeń dyscyplinarnych Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej z dnia 28 maja 2008 r., oraz Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Radze Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lutego 2009 r. Uzasadniając wniosek M. W. wskazał, że żądane dokumenty są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej., a A.S. jako naukowiec i nauczyciel jest osobą publiczną, pełniącą funkcje publiczne. Dodatkowo wskazał, że jest dziennikarzem- publicystą miesięcznika "F.." i specjalizuje się w publikacjach dotyczących patologii nauki. Rektor Akademii Wychowania Fizycznego we W. w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 24 lipca 2009 r. Nr poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego, które obecnie znajdują się w Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli Akademickich Akademii Wychowania Fizycznego we W. Natomiast w zakresie udostępnienia kserokopii dokumentów wymienionych we wniosku Rektor wskazał, że zgodnie z kodeksem postępowania karnego, stosowanym na podstawie art. 150 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) kserokopie dokumentów z akt sprawy wydaje się stronom, obrońcy, podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we W. , podnosząc, że Rektor nie chce wydać w sprawie odmownej decyzji, zaś pismo z dnia 24 lipca 2009 r. nie jest decyzją wymagana przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego Rektor AWF pomimo złożonego wniosku nie udostępnił żądanych informacji, ani też nie wydał formalnej, zgodniej z prawem decyzji o odmowie ich wydania. Z tego powodu organ pozostaje w bezczynności, gdyż mimo upływu ustawowych terminów, ani nie przekazał żądanej informacji w drodze czynności materialno technicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji. Skarżący wywodził, że w zgodnie z art. 28 ust. 1 oraz ust. 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich postępowanie dyscyplinarne, jak i wydane w nim orzeczenia są jawne. W ocenie skarżącego dostęp do dokumentów urzędowych zakończonych spraw prokuratorskich i sądowych podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisom Kodeksu postępowania karnego. Jego zdaniem art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje mu możliwość uzyskania kopii wnioskowanych dokumentów. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2009 r. skarżący dodatkowo podniósł, że orzeczenia o które wnioskował zostały wydane w zakończonych postępowaniach dyscyplinarnych, które powinny być dostępne dla dziennikarzy i wszystkich zainteresowanych W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, że pismo Rektora Akademii Wychowania Fizycznego z dnia 24 lipca 2009 r. zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo strona przeciwna podniosła, że postępowanie dyscyplinarne, z którego skarżący domaga się udostępnienia dokumentów, nie zostało zakończone, a dostępem do informacji publicznej objęte są informacje dotyczące zakończonych postępowań. Natomiast zastosowanie przepisów postępowania karnego znajduje uzasadnienie na podstawie przepisu art. 150 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w myśl którego do postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)(zwana dalej ustawą o dostępie do informacji). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawą o dostępie do informacji różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś niewątpliwie rektor wyższej uczelni jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Na przedmiotowy wniosek organ zareagował i wystosował do skarżącego pismo z dnia 24 lutego 2009 r., w którym poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego , objętego żądaniem poprzez ich udostępnienie w siedzibie organu, wskazując jednocześnie, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania karnego kserokopie dokumentów z akt sprawy wydaje się stronom, obrońcy, podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k., pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Analiza treści powyższego pisma powyższej w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że uczelnia publiczną jako jednostkę utworzoną przez państwo, posiadającej osobowość prawną funkcjonującą w oparciu o publiczne środki finansowe należy ją zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno – techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje w przepisie art. 16 ust. 2, że do decyzji wydanych w procesie normowanym przepisami tej ustawy stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, dotyczącymi obligatoryjnych elementów uzasadnienia i terminu rozpoznania odwołania. Jednocześnie wskazać należy, że w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. Wobec tego pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają konstytutywne elementy niezbędne do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 Nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Analizując zatem pod takim kątem okoliczności badanej sprawy zaaprobować należy stanowisko strony przeciwnej , kiedy wywodzi ona , że pismo Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we W. z dnia 24 lipca 2009 r. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w tym piśmie , w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich wymienionych wyżej składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Z tego też powodu nie można uznać, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji dopuścił się bezczynności w sprawie. Marginalnie jedynie należy zwrócić uwagę na to , że wskazane pismo nie zawiera pouczenia o przysługującym stronie środku odwoławczym i terminie oraz trybie jego wniesienia, co nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony, która może skorzystać z określonej w kodeksie postępowania administracyjnego instytucji przywrócenia terminu. Niezależnie od tego wskazać należy, że skoro skarżący domagał się udostępnienia dokumentów postępowania dyscyplinarnego , to pisemna informacja organu o możliwości zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami w jego siedzibie mieści się w pojęciu ich udostępnienia , a tym samym również z tego powodu czyni nieskutecznym zarzut bezczynności pod adresem organu . Mając powyższe na względzie, skoro Rektor Akademii Wychowania Fizycznego nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.