IV SAB/Wr 543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Y. Y. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego L. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 13 września 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 września 2019 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek Y. Y. (urodzonej 21 lipca 2004 r.), reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego L. K., z dnia 12 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniach 15 kwietnia 2020 r., 5 maja 2020 r., 7 maja 2020 r., 2 czerwca 2020 r. i 18 czerwca 2020 r. strona złożyła ponaglenia na bezczynność organu, które zostały przekazane do organu wyższego stopnia w dniu 16 lipca 2020 r. W dniu 16 lipca 2020 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 1092/20). W dniu 24 lipca 2020 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 20 sierpnia 2020 r. wraz z dokumentem podróży w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 15 września 2020 r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu, które zostało przesłane do organu wyższego stopnia w dniu 25 lutego 2021 r. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło do organu postanowienie WSA z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1092/20 o umorzeniu postępowania sądowego z uwagi na cofnięcie skargi wnioskiem z dnia 14 lipca 2020 r. (doręczenie prawomocnego postanowienia w dniu 23 listopada 2020 r.). W dniu 6 października 2020 r. organ wystąpił z zapytaniem do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W dniu 8 października 2020 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień 7 stycznia 2021 r. i wezwano stronę do złożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 3 listopada 2020 r. wpłynęło pismo z dnia 27 października 2020 r. od organów Policji. W dniu 4 listopada 2020 r. strona złożyła do organu dodatkowe dokumenty. W dniu 25 lutego 2021 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania. W dniu 1 marca 2021 r. wpłynęła do WSA skarga strony z dnia 26 stycznia 2021 r. na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 537/21, następnie IV SAB/Wr 450/21), która z uwagi na brak uiszczenia wpisu od skargo została odrzucona postanowieniem WSA z dnia 16 grudnia 2021 r. W dniu 24 marca 2021 r. strona złożyła oświadczenie o miejscu zamieszkania. W dniu 9 sierpnia 2021 r. strona nadesłała decyzję z dnia 23 lipca 2021 r. zezwalającą na pobyt czasowy i pracę matce strony W dniu 25 sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2021 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 października 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęła do organu kolejna skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2021 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt IV SAB/Wr 44/22). W dniu 3 stycznia 2022 r. organ wydał decyzję nr SOC-LPI.6151.1.11494.2019.MC, udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy do 23 lipca 2024 r. W dniu 10 stycznia 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionej nowelizacji na sytuację prawną skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 25 sierpnia 2021 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Przepisy nowelizacji nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Ocenie Sądu podlegają zdarzenia (stan faktyczny) mające miejsce przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy, których ani organ ani skarżąca nie znali w momencie jej wniesienia. Zatem niemożliwe jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie braku wydania aktu przez organ musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 13 września 2019 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, który wpłynął w dniu 13 września 2019 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że pomimo złożenia szeregu ponagleń i skarg do WSA na bezczynność organu, wniosek o pobyt czasowy został rozpatrzony dopiero w dniu 3 stycznia 2022 r., a więc po upływie ponad 2 lat i 3 miesięcy. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu 24 lipca 2020 r. (wezwanie do osobistego stawiennictwa), a więc po upływie ponad 10 miesięcy od wpływu wniosku, kolejną czynność (zapytanie do Policji i innych organów, wezwanie do strony) po upływie kolejnych ponad 2 miesięcy oraz kolejną czynność (wezwanie do strony) po upływie kolejnych ponad 4 miesięcy. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 10 miesięcy, a kolejne czynności podejmuje w wielomiesięcznych odstępach i decyzję wydaje po ponad 2 latach i 3 miesiącach Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w dniu 3 stycznia 2022 r. decyzję zezwalająca stronie na pobyt czasowy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 13 września 2019 r. (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niepodjęcie żadnej czynności w sprawie przez tak długi okresu, czas trwania postępowania), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. W skardze nie sformułowano żądania przyznania sumy pieniężnej dla strony. Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącej na terenie RP w czasie trwania postępowania, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).