IV SAB/Wr 552/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. T. małoletnia reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 7 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 czerwca 2021 r. S. T., małoletnia reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego I. T. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismami z 8 marca i 31 października 2023 r. skarżąca wywiodła ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Pismem z 16 listopada 2023 r. (data wpływu do organu – 20 listopada 2023 r.) skarżąca – reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w sprawie wydania karty pobytu. Skarżąca zwróciła się o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt sprawy; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz wymierzenie organowi grzywny; 5. zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów w sprawie i zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Decyzją z 1 grudnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wobec wyartykułowanego pod adresem organu zarzutu przewlekłości wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Jednocześnie w § 4 art. 35 k.p.a. wskazano, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę zawierają przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, zmieniające czasowo przepisy kształtujące terminy załatwiania spraw, które - zdaniem Sądu - znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dodanym przez art. 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b). Zgodnie z art. 100c ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanym wyżej terminie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b). Art. 100d ust. 3 i 4 ma identyczne brzmienie jak cyt. wyżej art. 100c ust. 3 i 4. Termin określony w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy został przedłużony do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy, następnie do 30 czerwca 2024 r. i końcowo do 30 września 2025 r. na mocy art. 1 ust. 3 ustawy z 15 maja 2024 r. zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz.U z 2024 r. poz. 854). Przytoczone przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadziły istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w ustawie spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, czy też stały) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia w zakresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, w stosunku do reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc lex specialis wobec art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Wobec tego jeżeli organ prowadzący postępowanie w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. (termin wydłużony do 30 września 2025 r.) dopuścił się przewlekłości, to nie wymierza się mu grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżącego za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy), a zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem w tymże okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku stanów zaniechania organu zaistniałych po dniu 15 kwietnia 2022 r. skarga jest niedopuszczalna, przy czym wyłączenie przewidziane w art. 100c ust. 3 pkt 2 pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: postanowienie NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy będą miały zastosowanie do postępowania toczącego się z wniosku skarżącej w odniesieniu do oceny sprawności tego postępowania za okres od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia wniesienia skargi. W tej sytuacji należało uznać, że skarga w odniesieniu do przewlekłości Wojewody zaistniałej po dniu 15 kwietnia 2022 r., w czasie obowiązywania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie jest zasadna i w tej części podlegała oddaleniu (pkt V sentencji wyroku). Niemniej jednak (niezależnie od powyższego) – w ocenie Sądu – doszło w sprawie do przewlekłości w działaniu organu za okres poprzedzający wejście w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Z materiału aktowego analizowanej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od 7 czerwca 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) organ - poza pierwszą czynnością podjętą w dniu wpływu wniosku tj. 7 czerwca 2021 r. w postaci wszczęcia postępowania - do dnia wniesienia ponagleń i skargi nie podjął już żadnej innej czynności w sprawie. Dopiero decyzją z 1 grudnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Niemniej jednak miało to już miejsce po wniesieniu przez skarżącą skargi do tutejszego Sądu. Powyższe wskazuje zatem, że na dzień wniesienia skargi działalność Wojewody Dolnośląskiego za okres od chwili wpłynięcia wniosku skarżącej tj. od 7 czerwca 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. cechowała przewlekłość, w wyniku czego doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji do naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc niewydanie przez 10 miesięcy okres aktu - decyzji, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi natomiast na fakt, że organ na dzień wyrokowania zakończył sprawę z wniosku skarżącej (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 1 grudnia 2023 r.), postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). W ocenie Sądu – zasądzona suma pieniężna – nie przekracza granic uznania, a ta zawnioskowana przez stronę (5.000 zł) jest zbyt wygórowana. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (również) w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a